近年来，全国各地各种类型的城建投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等政府投融资平台相继成立。这些服务于地方城市建设投融资的平台成立后，通过有效运作，为各地城市基础设施建设和市政公用事业项目筹集了大量资金，有力地促进了地方经济和社会的发展，对改善城市面貌和提升城市形象做出了巨大贡献。但是，政府投融资平台发挥积极作用的同时，其自身也面临着一些突出的问题和困难。

一是融资压力巨大。近几年，各地城市基础设施建设投资规模日益扩大。由于改善城市面貌既可以满足社会需求，也可以直观体现政府业绩，因此，各级政府在制定中长期工作规划时，大都提出了大规模的城建投资计划，绘制了宏伟的城市建设蓝图。政府投融资平台作为融资和项目实施的主要载体，承载的融资压力巨大。

二是融资能力下降。许多政府投融资平台承担了大量的公益性项目，资金投入量大，基本无回报或收益极低。投融资平台企业短期内承担多个建设项目，往往需要大量举债，造成其资产负债率普遍较高，有的甚至已超过了财务风险预警线。同时，由于企业债务规模巨大，每年都需要支付巨额的财务费用，在企业正常营业利润和投资收益无法保证还本付息时，只得通过继续拆借资金或变卖自身有效资产以维持资金链不断。投融资平台负债规模未能进行有效控制，最终导致企业资产质量不断下降，“造血”功能愈来愈差，最终丧失融资功能。

三是融资渠道单一。由于许多投融资平台净资产规模有限，缺乏良好的财务形象，难以开拓出多元化的融资渠道。因此，投融资平台对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。这样的负债结构和融资渠道，一方面使得融资成本通常较高，另一方面融资规模受宏观调控政策的影响极大，难以借助资本市场做大做强。

四是职能单一，缺乏持续经营模式。许多投融资平台往往依赖于某个或某类政府投资项目而建立，仅仅承担了投资项目的融资及建设的职能，只负责对工程项目的投资建设，不能对建设的工程项目进行经营与管理，没有形成真正意义上的符合风险与收益一体化要求的投融资主体资格，市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体不清晰，项目建设实行分散式管理，难以形成投融资运营合力。因此，在实际运作过程中，投融资平台资金使用效率较低，没有通盘考虑资源的整合利用和持续经营。

2008下半年，世界范围内的金融危机对我国整体经济环境带来了不利影响，保持国内经济增长的压力较大，原有政府投融资平台难以满足新形势下投资拉动和基础设施建设的需求。2009年3月23日，人民银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，依托原有城投公司，加强投融资平台建设。例如，今年年初，河北省在全国率先提出各设区市都要建立起定位准确、功能完善的城市建设投融资主体。在加快基础产业建设且政府公共财力不足的情况下，有必要积极探索加强投融资平台建设的途径，进一步拓宽投融资渠道，为城市科学发展、持续发展、跨越发展提供资金保障。

一是完善投融资体制。为了切实发挥投融资平台的投融资职能，首先应理顺和完善投融资体制，建立起“政府主导、产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的新型城市建设投融资体制。搭建起以市场为导向、责权利统一、借用还一体，能够实现公司化、资本化运作的城市基础设施融资平台和投资主体，明确投融资平台企业作为城市建设的融资平台、城建项目的投资建设管理主体，具有经营盘活城建资产、保证投融资体系良性循环的载体的职能。在此基础上，根据现代企业管理制度要求，理顺政府职能部门与投融资平台之间的关系，明确投融资平台是集城市基础设施投融资、建设、经营、管理为一体的经济实体，政府与企业之间是委托投资建设、代理经营的关系。要打破职能交叉、资源分散、部门利益分割的限制，以防止因政出多门、协调不力而造成推诿扯皮、责任不清以及项目时间延长、工程成本增大等问题。

二是建立持续资源注入机制，完善平台造血功能。投融资平台的融资运作和可持续发展有赖于资产规模、现金流和利润的支撑。过去，政府拥有的土地房产等优质资产以及股权、收费权、水务、广告等有效资产往往分散在不同的公司及政府职能部门中，使得优势资源难以有效集中发挥融资基础性资产的作用，切断了投融资平台滚动经营、良性循环的链条。加强投融资平台建设必须要整合地方政府拥有的优质资源，通过股权划转或增资扩股等方式将分散的城市优质资产归集到投融资平台，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入投融资平台企业。通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值收益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入机制，不断扩大投融资平台的资产规模、现金流量，确保平台拥有质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，财务形象和未来预期良好，具备资金筹集和正常运营的能力。如昆明市在环湖东路沿线新区开发时，通过与云南城投公司签订投资合作合同，明确云南城投公司对新区土地一级开发权及享有土地升值收益的50%，云南城投以此概念向社会发行股票募集资金20亿元人民币，为开发建设的快速启动打下了坚实的资金基础。

三是统筹规划，挖掘内部可经营资源。对投融资平台自身而言，要在充分盘活现有资源的基础上，充分挖掘平台内部可经营资源，做到盘活存量资产、搞活增量资产、整合优良资产、激活无形资产，实现可持续融资、投资、建设能力。既要借鉴国内外的成功做法，也要积极探索、开拓创新，用独特的视角去挖掘一些表面看不具备经营价值的无形和衍生资源的潜在效益，如城市公共物业、城市空间资源（户外广告、地下空间资源、公共停车场所、场站）、城市旅游资源、土地资源、管线资源等。可建立特许经营运作机制，对城建项目附带的城市设施冠名权、广告位、停车位、生活和商业配套设施及各项市政设施的规费收入等，授权城投公司经营，一方面可以扩大投融资平台的资产，降低资产负债率；另一方面，这些有形的、无形的资产所带来的收益可以有效改善投融资平台的现金流状况。

四是拓宽融资渠道，创新投融资模式。过去，政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款，今后不仅要继续加强与金融机构的对接与合作，积极通过信用增级等方式满足金融机构的融资条件，进一步提高间接融资能力，而且还要运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、发行股票等多种方式实现融资，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。大力开展BT（建设-转让）、BOT（建设-运营-转让）、TOT（转让-运营-转让）和PPP（政府项目与民间合作）等多种融资方式，积极进行城建项目的融资创新。

五是加大政策支持力度，完善市场机制。由于城市基础设施建设耗资巨大，而且往往具有极强的公益性，在赋予城建企业独立的投融资主体地位后，政府还应该在诸多方面给予政策支持。如改变投入方式，放大投资规模。除部分纯公益性项目直接拨款外，对于能带动社会投资的项目，可采用财政贴息、投入资本金等形式，以较少的公共财政支出带动较大的社会投入。又如探索基础设施有偿使用方式，对非经营性项目可采用政府按照影子价格购买产品或服务的方式来刺激社会投资，增强政府建设资金对基础设施投资市场的引导和保障作用。再如政府拨款设立长期稳定的偿债基金，或将每年超预算收入作为偿债基金，逐步形成以盈利性项目为载体、以城建项目偿债基金为还款保障、与城建投融资相适应的城建项目债务偿还机制，以解决政府投融资平台的偿债问题。

责任编辑 冉鹏