作为全国最早开展财政支出绩效评价工作的省份之一，广东省在绩效评价和绩效管理方面做出了一些有益的创新和尝试，形成了自身的特色，特别是运用绩效评价和管理手段对财政专项资金进行分配和管理，实行财政专项资金竞争性分配改革，取得了较好成效。

广东省财政专项资金竞争性分配改革的基本做法是将绩效理念融入财政专项资金分配、管理的全过程，提高财政专项资金分配、使用的绩效。一是在财政专项资金申请和分配阶段，对资金项目进行绩效目标管理，以绩效目标的合理合规和预期效益为依据，公开评价、筛选最优项目分配资金。二是在项目实施阶段，实施绩效监督，以绩效目标为导向对项目的实施进行追踪管理。三是对项目的完成情况或跨年度项目的年度进展实施绩效评价，将评价结果作为改进预算管理的重要依据。

一、财政专项资金竞争性分配改革的主要内容和实施步骤

2008年，广东省财政厅按照“两权不变、绩效优先”的原则，选取部分省级财政专项资金进行试点，在资金分配管理环节引入竞争性机制。在不改变现行专项资金的分配格局，不改变省级主管部门对财政专项资金的分配权、管理权，不影响省级主管部门的行政管理职能和管理责任的前提下，对资金分配结果具有可选择性、不固定使用对象的专项资金，在明确使用范围及预期绩效目标的基础上，通过招投标或专家评审等方式，在众多备选项目中选择最能实现专项资金绩效目标、使用效益最高或实施成本最低的项目，将财政专项资金分配从“一对一”单向审批安排，转向“一对多”选拔性审批安排，建立“多中选好，好中选优”的项目优选机制。

1.分类处理。对部分省级财政专项资金实行竞争性分配改革试点，原则上按以下四类形式进行分类处理：对于面向企业、事业单位安排的资金，主要采取向全社会公布项目，对所有符合条件的单位进行招标的办法，如“装备制造业专项资金”、“农业机械化科研课题资金”等；对于涉及全省可在地区间转移实施的资金项目，采取向全省各地财政和主管部门公布，由各地提出具体实施的条件和办法，组织专家评价确定项目的办法进行，如“产业转移扶持资金”、“动物防疫体系建设资金”、“农业机械化示范基地资金”等；对于已有具体的总体实施规划但需分年实施的项目，采取向各地公布，鼓励地方提出实施方案，按照“条件最优，时间最快”的原则确定项目，如“乡镇卫生院机构建设专项补助资金”等；对于政府出资向社会购买服务的项目，采取向社会公开招标的方式通过法定程序确定服务机构，如“农村劳动力转移培训补助资金”等。

2.建立完善专家库。为支持各主管部门、各层次和不同行业、内容的竞争性资金招标决策，强化资金投向的科学性、公开性和准确性，广东省引入专家评审机制，以现有各类专家库为基础，逐步建立和完善竞争性分配专家库。目前专家库已有环境保护类、财税金融类、发展规划类、卫生医药类、农林类等专家251名。对参与竞争性资金招标评审的专家原则上在竞争性分配专家库中遴选。对个别技术要求高、专业性强的部门或项目的竞争性评审，确保在竞争性分配专家库中遴选不少于50%专家的前提下，采取部门推荐与专家库中遴选相结合的办法确立评审专家。专家库的管理遵循集中管理、信息共享、有序使用、安全保密的原则。

3.制订竞争性分配方案。按照“两权不变”的原则，省级主管部门作为财政专项资金竞争性分配改革的实施主体，负责设计竞争性资金分配改革的实施方案，制订具体工作实施计划、广泛宣传动员、全面组织实施。方案包括竞争性分配改革的具体组织规范，如项目的招投标、专家遴选、专家评审具体形式、负责招投标的经办机构、实施方案及经费来源渠道等。方案制定后报送省财政厅，由财政厅审核后报请省政府批准实施。

4.建立绩效管理体系。一是健全制度体系。先后制定了《省级财政专项资金竞争性分配绩效管理暂行办法》、《省级财政专项资金竞争性分配监管内部工作规程》和《省级财政专项资金支持项目竞争性安排暂行办法》，对实施主体和有关部门的职责、招投标流程、专家评审程序和监督管理等做了明确的规定。二是完善工作机制。根据“事前确定绩效目标，事中加强监督管理，事后实施绩效评价和绩效问责”的全过程绩效评价管理体系，将省财政扶持资金的择优分配、监督检查与绩效评价有效结合。其中，在绩效目标管理环节，省级财政专项资金竞争性分配实行绩效目标审核制度。有关部门和单位负责拟订省级财政专项资金竞争性分配绩效总目标、阶段性目标，并将其纳入竞争性分配工作方案报财政厅备案。经财政厅审核后，将绩效目标及指标纳入竞争性分配公开招标书（或专家评审方案），作为项目申报及评审、绩效评价的重要依据。在绩效督察和跟踪问效环节，依据竞争性分配资金绩效目标、自评材料或执行中掌握的情况，就重点工作及突出问题组织专项督察，实施全过程绩效监管，及时帮助有关部门和单位找出资金使用和管理上存在的问题，并敦促整改。在绩效评价和绩效问责环节，绩效评价以部门绩效自评和财政部门重点评价为载体，形成自我评价和外部评价相结合的有效机制。绩效评价工作涉及申报、评审、使用（执行）、评价运用各环节，主要对配套资金的落实、技术力量的安排、服务质量和工程质量、项目管理制度和执行情况以及实施项目所带来的社会效益和资金效益等方面进行评价。同时，建立绩效问责与激励机制，将绩效评价结果与部门单位履行岗位职责及部门发展目标结合起来，实施奖惩。

对省级财政专项资金实行竞争性分配改革，是对传统专项资金分配模式的改革和创新，是一项复杂的系统工程。广东省结合管理实际，按“清理—分类—试点—评估—推广”的步骤，循序渐进、分步实施。

清理分类。由财政厅牵头对省级预算安排的专项资金进行清理，摸清现有专项资金的扶持方向、使用对象、资金性质等基本情况，并按资金性质进行分类、筛选，确定纳入改革范围的专项资金。

分类处理。财政厅会同有关主管部门对纳入改革范围的专项资金逐项研究，提出竞争性分配的具体办法，并在不同行业、不同类别的专项资金中选取部分进行试点。

开展试点。省级财政专项资金竞争性分配改革工作由财政厅和省级主管部门分工协作、共同实施。财政厅负责改革工作的组织、指导和协调工作；省级主管部门负责按照省政府批准的试点方案，具体实施专项资金的竞争性分配工作，并在试点工作完成后进行总结形成工作报告。

总结评估。财政厅对试点工作情况进行评估，总结试点工作经验，形成阶段性工作成果报告省政府。

全面推广。根据总体评估情况，结合2009年省级预算编制要求，财政厅研究提出2009年全面铺开省级财政专项资金竞争性分配改革的指导意见，报省政府批转省级各部门执行。在此基础上，财政厅草拟各市县推广竞争性资金安排的指导意见，报省政府批准后印发全省。

二、产业转移扶持资金竞争性分配改革案例

2008年，广东省财政厅经过调研提出并实行通过招投标等竞争方式安排扶持欠发达地区产业转移资金的做法，启动了产业转移扶持资金竞争性分配改革。2008、2009年计划分五批，每批安排15亿元用于扶持东西两翼和粤北地区产业转移工业建设。目前已完成了四批60亿元12个标（每标5亿元）的竞标工作，第五批产业转移扶持资金竞标工作正在进行之中。

1.制定竞争流程。根据公开、公正、公平和绩效导向、简便易行的原则，制定了明确的竞争流程。一是要件准入，即设定门槛。由省经贸部门制定示范性产业转移工业园的准入条件和认定办法，按设定条件评选出6个候选产业转移工业园。二是专家评审。由财政厅根据评审工作要求建立评审专家库，并从专家库随机抽选专家进行评审，在6个候选产业转移工业园中评定获得扶持资金的3个示范产业转移工业园。三是政府批准。示范产业转移工业园报省政府审定后，由省财政部门拨付扶持资金。

2.制定评审办法和程序。通过广泛征求意见，科学制定评审办法和评审要点，作为开展专家评审工作的主要依据。在程序设计方面，将整个专家评审会分为投影演示、公开演讲、现场答辩、总结性陈述、专家评分等环节进行，既考虑参评市充分展示竞标方案的需要，又考虑专家评分的各种心理效应，增强了评审工作的竞争性和互动性。在指标体系设计方面，主要从有利于促进地方形成科学发展的思路、制定有效可行的发展措施和提高财政资金的使用效益等角度出发，制定了6个一级指标、21个二级指标和62个三级指标，既注重科学导向，又坚持实事求是、具有可操作性。在评分办法设计方面，采用“对判断因素加权”和“对专家意见加权”相结合的评分方式，既注重指标的导向作用，又力求尽可能简便、易行。

3.组建评审专家库。按照单位推荐、财政厅审核和省政府批准等程序组建专家库，履行对各候选产业转移工业园区的评审职责。专家库有环境保护类、经济增长类、财税金融类、发展规划类、区域经济类专家以及省推进产业转移和劳动力转移工作领导小组成员单位推荐的专家共86名。

4.召开专家座谈会。通过组织召开专家座谈会，准确把握产业转移扶持资金实施竞争性分配改革的关键所在。同时明确专家评审要做到“思想重视、统一认识，精心组织、周密部署，通力协作、尽职尽责，完善制度、规范程序”。

5.召开竞标工作布置会。组织召开竞标工作布置会，对各参评市参与竞标工作进行动员部署，统一思想认识，介绍整个评审工作组织安排情况，明确参与竞标的工作要点以及具体要求。

6.召开评审预备会。组织召开专家评审预备会，对专家评审会各项工作进行具体布置。预备会按照“公开、公平、公正”的原则，使用福利彩票电动摇号机进行摇号，依程序抽取6个参评市出场顺序和评审专家组专家。整个抽取过程由省政府办公厅、审计厅、监察厅派出监督人员进行全程监督，所有抽取结果当场公示，并严格履行签字确认程序。评审专家抽取程序结束后，抽取的评审专家立即签署承诺书，将手机暂时交由会议专家服务组封存保管，并入住相对独立的住房区域，实行较为严格的封闭式管理和全方位服务。专家服务组对各位专家实行“一对一”的贴身服务，帮助专家协调会议事宜、提供咨询、安排饮食服务等；数据组专门负责为专家随时提供数据服务。

7.召开专家评审会。一是参评市陈述。由参评市依次进行投影演示、公开演讲、现场答辩和总结性陈述。投影演示为5分钟，公开演讲为10分钟，现场答辩为35分钟，总结性陈述为3分钟。陈述环节均由参评市市长演讲并带领强大的智囊团进行答辩。会场设置醒目的计时器，并提供倒数10秒的声音提示，确保竞标严格按程序进行。二是评审专家评分。在参评市总结性陈述完毕后，评审专家分别对参评市的6个一级指标进行背对背评定打分。三是现场宣布得分情况。专家评审意见经审定确认后，现场公布各参评市得分情况。参评市按得分高低进行排序，前三名为中标参评市。

8.强化社会监督。在省内主要新闻媒体公开发布公告，邀请广大媒体参加产业转移竞争性扶持资金专家评审会，同时，还邀请了省政府办公厅、省监察部门和审计部门派员监督评审工作，切实将评审工作全过程置于社会的监督之下，确保“公平、公正、公开”的原则贯彻于整个改革过程始终。

9.实施全过程绩效管理。对竞争性分配资金实施全过程绩效监控，使绩效评价管理从事后评价向项目绩效预算编制的“上游”环节延伸，涵盖申报、评审、使用（执行）、评价运用各环节，真正把跟踪问效、绩效问责制度的执行落到实处。在《广东省产业转移竞争性扶持资金绩效管理暂行办法》中，明确对专项资金的使用，事前进行绩效目标备案、事中实施绩效督查和跟踪问效、事后综合绩效评价和绩效问责，并首次提出问责惩罚措施。对绩效差劣的地区和项目单位，给予提醒注意或黄牌警告；问题严重的给予红牌处罚，并暂停资金拨付或收回未使用的资金等。此外，结合省直部门掌握的财政专项资金试行竞争性分配改革特点，制定了《省级财政专项资金竞争性分配绩效管理暂行办法》，明确从绩效目标审核、评审专家遴选、开展单位绩效自评及财政部门重点评价等方面，对省级部门掌握的专项资金竞争性分配实施全过程绩效监管。

10.实施专家后评价管理。对专家评审质量进行总结，通过有关专家评审考核指标体系对各专家的评审质量进行考核分析，评估专家的评审工作是否基本符合公平原则。通过专家的评审质量分析，适当淘汰不适宜参加评审工作的专家代表，不断优化专家库的人员构成，切实保证评审工作的客观、公正、科学。

广东省实施的产业转移扶持资金竞争性分配改革，按照“多中选好，好中选优”的原则，将原来五年内每年每市1亿元分散和平均分配，变成集中、竞争性分配，优者可多得，促进了产业转移扶持资金从平均分配向竞争性分配转变。在第一至第四批产业转移扶持资金分配中，每批都有十几个地区申报了项目，经过初次筛选后，各有六个地区的项目进入竞标范围，并最终有三个地区中标，中标金额都是5亿元。产业转移扶持资金竞争性分配产生了较好的成效，促进各地更加科学地规划和谋划产业园区发展，提高了财政资金的使用效益和带动效应，加快了全省产业转移园区，特别是欠发达地区产业转移园区的发展。

三、财政专项资金竞争性分配改革成效

1.有效推动地区（部门）形成科学发展的新思路。通过参与竞标，强化地区（部门）的竞争意识，培育了良好的竞争氛围，打破了传统的路径依赖和思维定势，极大地激发了地区（部门）加快发展的主观能动性，形成了推动科学发展的强大内生动力。同时，通过借助专家智慧和社会力量，引导参与竞争的地区（部门）认真审视本地区（部门）发展中存在的不足，促进形成科学发展的思路，研究和完善促进本地区（部门）科学发展的方案，挖掘潜力，把推动科学发展的正确思路转化为赢得竞争的现实优势。

2.实现财政专项资金分配的科学化和理性化。在财政资金分配环节引入招投标等竞争性机制，通过对众多备选项目的遴选比较和科学评判优选出使用效益最高的项目，克服了以往对项目进行“一对一”单向式审批的弊端，有效提高了财政资金的配置效率和使用效益。同时，对纳入竞争性分配改革的财政资金，通过科学、理性方式进行优化配置，扩大了资金分配的决策范围，提高了社会公众对财政专项资金管理的参与程度，增强了财政专项资金分配的科学性和透明度，克服了资金分配过程中的主观随意性，为实现民主理财、科学理财奠定了坚实的基础。

3.实现财政专项资金管理模式的转变。一是由相机决策转变为竞争择优。以往资金分配模式是由少部分人根据工作需要和部门的资金申请报告相机决策，会“跑资金”、“争项目”的单位往往能争取到资金。实施竞争性分配，就是以部门职能和工作为基础，遵循“大事优先”、“绩效优先”原则，充分依靠专家力量，对地区（部门）资金使用所要达到的预期绩效进行评审，择优支持最能体现资金使用效率的项目，使决策更加科学化。二是由部门间商议转变为透明公开。以往专项资金的分配一般由相关部门和财政部门协商后决定，分配过程不公开，依据不明确，虽然暂时回避了矛盾，但是没有解决矛盾，分配者始终面临各种矛盾冲突所带来的巨大压力。专项资金竞争性分配升级了决策方式，引入专家评审机制，建立专项资金分配程序和规则，整个过程遵循“公平、公正、公开”的评审原则，在完整的制度化过程中科学分配资金，实现了向透明公开的转变。三是由事后评价转变为全过程绩效管理。以往的专项资金管理注重过程的合法合规性，要求项目单位遵从各项管理规定，严格按程序和规章支出，并对资金使用进行事后绩效评价。竞争性分配改革，要求把绩效管理贯穿于财政专项资金分配和使用全过程，科学确定项目绩效管理重点。通过事前确定绩效目标并备案，构建以“量化指标”为主要标志的目标体系，从而明确了资金使用责任；事中实施绩效督察管理和跟踪问效，有效监督绩效目标的实现进度，及时发现项目实施过程中的问题，督促用款单位及时整改；事后实施绩效自评与重点评价相结合的绩效评价及绩效问责制度，实现全过程的绩效管理。四是由投入控制转变为结果控制。以往专项资金的管理和监督往往注重投入，重视财政资金的杠杆效应和投入乘数，而很少关注投入大量财政资金产生的结果。通过财政专项资金竞争性分配改革，在资金的分配环节就要求项目单位具有明确的绩效目标和反映绩效目标实现程度的具体指标，建立目标约束机制。通过事中、事后的绩效评价，衡量项目单位实现预定目标的情况，对资金使用未达到预期目标的用款单位进行绩效问责，从而促进从单纯的投入控制向投入和结果控制相结合的转变。

责任编辑 陈素娥