时间:2020-01-19 作者:吴孔凡 (作者单位:国务院农村综合改革工作小组办公室)
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摘要:
全面取消农业税后,湖南省于2005年全面启动农村综合改革试点工作。几年来,按照创新体制机制、统筹城乡发展的要求,围绕稳步推进三项改革、积极开展两项试点、紧紧守住一条红线的工作目标,大力推进农村综合改革,取得了明显成效。
(一)稳步推进三项改革。在乡镇机构改革方面,先后分两批在46个县市区、918个乡镇推行乡镇机构改革试点。在2001年乡镇机构改革的基础上,试点地区的乡镇行政编制再精简10%,事业编制按行政编制1∶1.2配备,由省级实行总量控制,逐步试行编制实名制。富余人员在办理养老保险并发放过渡期基本生活费的基础上,退出编制序列,通过创办经济实体、参与中介组织或自主择业等实现再就业。在农村义务教育体制改革方面,健全完善“以县为主”的管理体制,适当调整中小学校布局,先后两次对中小学校进行核编定岗,清退代课教师,撤销乡镇教育管理机构。同时,全面实施农村义务教育经费保障机制改革,全部免除农村中小学生学杂费,为家庭困难学生免费提供教科书,提高农村中小学生均公用经费标准,将农村中小学教师工资全额纳入县级财政预算,保证教师工资按时足额发放。在县乡财政管理体制改革方面,省财政不断完善转移支付制度,扩大一般性转...
全面取消农业税后,湖南省于2005年全面启动农村综合改革试点工作。几年来,按照创新体制机制、统筹城乡发展的要求,围绕稳步推进三项改革、积极开展两项试点、紧紧守住一条红线的工作目标,大力推进农村综合改革,取得了明显成效。
(一)稳步推进三项改革。在乡镇机构改革方面,先后分两批在46个县市区、918个乡镇推行乡镇机构改革试点。在2001年乡镇机构改革的基础上,试点地区的乡镇行政编制再精简10%,事业编制按行政编制1∶1.2配备,由省级实行总量控制,逐步试行编制实名制。富余人员在办理养老保险并发放过渡期基本生活费的基础上,退出编制序列,通过创办经济实体、参与中介组织或自主择业等实现再就业。在农村义务教育体制改革方面,健全完善“以县为主”的管理体制,适当调整中小学校布局,先后两次对中小学校进行核编定岗,清退代课教师,撤销乡镇教育管理机构。同时,全面实施农村义务教育经费保障机制改革,全部免除农村中小学生学杂费,为家庭困难学生免费提供教科书,提高农村中小学生均公用经费标准,将农村中小学教师工资全额纳入县级财政预算,保证教师工资按时足额发放。在县乡财政管理体制改革方面,省财政不断完善转移支付制度,扩大一般性转移支付规模,并直接测算、分配到县(市、区)。全省96%的县(市、区)推行了“乡财县管乡用”财政管理方式。按照“强基层、打基础”的要求,进一步强化乡镇财政的监督管理职能,对涉农惠农补贴等实行规范化、精细化管理。
(二)积极开展两项试点。一是积极开展农村义务教育“普九”债务化解试点。作为全国首批化解农村义务教育“普九”债务的试点省份,湖南省高度重视化债工作,研究制定了试点方案,出台了清理核实、考核评比、资金补助等具体办法,审计锁定了债务底数,多方筹措奖补资金,严格落实化债责任,实行国库直接支付制和偿债销号制。截至目前,全省农村“普九”债务化解进度超过80%,其中36个县(市、区)已全部完成化债任务。二是积极开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点。2008年,选择沅江等5个县市开展试点工作,完成建设项目877个,惠及农村人口253万人。“一事一议”财政奖补试点改善了村级公益设施和基础条件,提高了村民对村内公益事业的参与意识,培养了农民民主议事的好习惯。同时,吸纳了返乡农民工就近就业,带动了农民和社会投入。
(三)紧紧守住一条红线。为巩固农村税费改革成果,湖南省积极采取多种措施,严格守住农民负担减轻、不反弹的“红线”。一是推进国有农场税费改革工作,切实减轻农林场工人的税费负担。2006年,全部免除了农场职工承担的类似“乡镇五项统筹”收费,原由统筹费开支的项目改由财政转移支付资金安排。改革后,全省近800家国有农林场、100万人口、50万农林工得到实惠。二是实施减轻湖区农民负担综合改革工作,切实减轻湖区农民负担。逐步直至全部取消湖区共同生产费,取消少数地方擅自向农民收取的堤防费、水利工程费,建立湖区堤防维护费用分担机制,配套推进基层水利管理体制改革。改革后,洞庭湖区农民负担减轻5亿元左右,长期困扰湖区的农民负担问题基本得到解决。三是建立村级组织运转经费保障机制,防止向农民转嫁负担。2007年,湖南省制定出台了村级组织运转经费保障机制的实施意见,明确村级组织运转经费最低保障线为2.2万元。为加强监管,在乡镇财政所设立村级经费专账,通过“乡财县管乡用”方式直接拨付,将在职村干部误工补贴和离任村支书、主任生活困难补助通过“一卡通”按时足额发放到个人账户。既解决了村干部报酬偏低的问题,有效调动了村干部的工作积极性,又起到了正本清源、疏堵结合的作用,防止出现村级为弥补经费不足而向农民伸手、加重农民负担的现象。
湖南省农村综合改革工作在取得较大成效的同时,也面临着一些矛盾和问题:一是乡镇机构改革进展不平衡,乡镇职能转换不到位。从试点情况看,乡镇机构精简后,乡镇承担的事权和责任没有相应减轻,职能边界模糊,权责不对等、有责无权的问题相当突出,一些乡镇领导忙于应付各种检查、考核、验收和突发事件,职能转换较慢。二是县乡财政仍然比较困难,支付改革成本的压力较大。目前,县乡财政困难状况虽然有所缓解,但对上级财政的依赖性较强,一些地方只能勉强保工资、保运转。受国际金融危机影响,财政增支减收的压力和收支缺口进一步加大。在这种情况下,县乡难以承担巨额的改革成本,改革面临较大的压力。三是新债控制难度加大,巨额乡村债务亟待化解。调查了解到,目前乡村债务控制的难度较大,新的债务还在增加。这些债务,有的是在招商引资过程中形成的,有的是在乡村道路、农田水利、安全饮水、小城镇建设、污水和垃圾处理等配套投入中形成的。地方反映,乡村债务问题是农村经济社会发展的“拦路虎”和“绊脚石”,如果不采取有力措施妥善处理,越滚越大的债务“雪球”,将对“三农”发展和社会稳定构成严重威胁。此外,农村土地、金融等基础性制度对“三农”的影响越来越大,不适应性也越来越明显。但到目前为止,传统体制延续下来的农村土地、金融等改革进展较慢,衔接互动较差,没有形成整体合力。
当前,农村综合改革在完成巩固成果、探索路径、积累经验等任务后,逐步转入攻坚阶段。在新的形势和任务下,要按照统筹城乡发展的要求,加大对农村综合改革的支持和整体推进力度,为农村经济社会发展注入强大活力。
(一)加大对改革的支持力度。农村综合改革是一场重大的制度创新,涉及相关利益格局的重大调整,如机构改革直接牵涉分流人员的切身利益,为保证改革平稳推进,不留后遗症,必须支付必要的补偿、安置等成本。而且随着改革的深入推进,特别是在由传统的城乡分割、以农养政的二元结构向以工补农、以城促乡的城乡一体化的转变过程中,无论是弥补历史欠账、补足短板,还是破旧立新、完善体制机制,都离不开各级政府的大力支持。在当前保增长、调结构、促改革、惠民生的宏观调控背景下,应将深化农村综合改革作为积极财政政策的优先支持方向,增加对改革的投入,加大对基层改革的支持力度,为新一轮农村改革提供可靠的财力支持。
(二)加大对改革的统筹力度。改革越深入,触碰的农村土地、金融、就业、社保等深层次的矛盾和问题就越突出。随着我国经济实力快速增强和对“三农”多予少取方针的有效实施,农村义务教育、合作医疗、公共卫生和养老保障等社会事业发展迈出重大步伐,相关领域的改革和制度建设取得突破性进展。但总体上看,这些改革进展不平衡,衔接协调性较差,制度“碎片化”现象较为突出,整体效果不佳。需要加强对改革的统筹力度,将这些重大改革纳入到农村改革的总体框架内统一研究、统一部署、统筹推进,提高改革的整体合力,加快形成统筹城乡发展的体制机制。
(三)加大对改革的制度创新力度。一是完善农村土地制度,在严格农村土地管理、严守耕地“红线”的基础上,允许地方探索完善“土地换社保”、“宅基地换住房”、土地入股等模式,引导鼓励农地依法自愿有偿流转,在提高土地配置效率的同时增加农民的资本性、财产性收入。二是完善农村社会保障制度,在广覆盖、保基本的基础上继续扩大保障的范围和力度,加强政策之间的归并、整合,巩固发展新型农村合作医疗,加快推进农村社会养老保障制度,完善农民工养老保险关系转移接续办法,全面提高农民社会保障水平。三是健全农村金融体制,规范发展适合“三农”特点的小额信贷、村镇银行等草根金融,完善适合农村特点和需要的各种金融服务,加强农村信用体系建设,加快质抵押贷款试点,扩大农村有效担保物范围,改善农村金融基础设施,健全政策性农业保险政策。四是健全城乡统一的公共服务供给制度,在义务教育、医疗卫生、文化体育等社会事业,以及道路交通、人畜饮水、垃圾处理、农田水利等基础设施方面,为农民提供基本的、大致均等的公共服务,改善农民生产生活条件。五是建立农民工平等就业政策,完善和规范政府对劳动力市场的管理,取消对农民进城务工的不合理限制和歧视性规定,降低农民进城就业“门槛”,为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。六是加快培育农村合作组织,大力支持农业事业单位、农民专业合作社、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营、技术指导、信息咨询和融资服务,开拓农村市场,提高农民组织化程度和市场竞争能力。
(四)加大对已有改革政策的落实力度。要按照中央关于深化乡镇机构改革的指导意见的要求,尽快形成省城范围内规范、统一的政策,以转变政府职能为核心,改革乡镇考核评价体系,引导基层树立正确的政绩观;以增强服务能力为目标,探索推行政府购买公共服务、“养事”优先的公益事业“以钱养事”新机制;以精干、高效、节俭为原则,严格乡镇机构设置,防止新增机构和人员,切实减轻农民负担和财政负担。加快推行省直管县财政管理体制,理顺省以下政府间财政分配关系,建立与事权相匹配的县乡基本财力保障机制,增强县域经济实力和活力。认真落实国务院关于坚决控制新增乡村债务的要求,在道路、水利、卫生等项目建设中要加强规划,量力而行,尽量减少或取消对基层财政的配套投入要求,改变向乡镇下达招商引资指标的做法,严格控制债务规模,防止出现旧债未了又增新债的现象。贯彻落实国务院关于清理化解农村义务教育债务的政策措施,在总结第一批试点省份经验的基础上,尽快启动全国范围内的农村义务教育化债工作,同时抓紧研究和启动其他公益性债务的清理化解工作,为农村经济发展和社会稳定创造良好环境。规范“一事一议”筹资筹劳,严禁将超出议事适用范围、违反民主议事程序、超过限额标准的议事项目纳入“一事一议”筹资筹劳范畴,防止以自愿名义强行要求村民出资或强行以资代劳、平调或挪用所筹资金及财政奖补资金等违规违纪行为,加强农民负担监管,切实减轻农民负担。
责任编辑 李艳芝
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