为应对就业问题，世界各国一般都设立支持就业的专项财政支出，国际上一般将其称为“就业服务支出”。我国将“就业服务支出”称为“就业支出”，自2003年开始在财政预算中通过“社会保障补助支出—就业补助”科目列支。财政就业支出是我国积极财政政策的重要组成部分，也是实现积极就业政策的主要手段。我国自2002年确定实施积极就业政策之后，在2003—2006年的四年间，中央和地方累计约安排再就业专项转移支付资金1840亿元。2007年，中央财政继续安排就业补助资金245亿元。2009年，中央财政安排就业资金420.2亿元，比2008年增长了66.7%。财政就业支出是支持积极就业政策的核心财力资源和基础支撑力量，对缓解就业问题作出了积极贡献。今年1—6月全国城镇新增就业569万人，下岗失业人员再就业271万人，就业困难人员实现再就业79万人，城镇登记失业率为4.3%。

一、财政就业支出使用及管理现状

我国就业支出作为预算科目设置起源于转轨时期消化下岗职工就业压力而出台的政策。在其后多年的执行过程中，功能一再扩展，覆盖对象一再扩大，当前已覆盖了一个多服务对象、多利益相关者、多管理目标的复杂领域。

1.就业支出总体增长较快，财务管理的规范性明显提高。自2003年以来，我国就业支出总体增长较快。从地区结构看，中西部地区和老工业基地中央财政安排的转移支付就业资金增长迅速，而主要依靠自筹资金的东部经济较发达省份就业支出资金增长较为缓慢。同时，与中央财政安排的转移支付就业支出相比，一些地区的就业支出资金配套比例较低。近几年各级财政部门认真落实各项财务制度和管理办法，从源头上控制不合理、不合规的支出，减少资金拨付环节，提高资金使用效益，就业支出的财务管理得到强化。

2.财政就业资金有“结构性”结余。近几年，各级财政的就业资金均有不同程度的“结构性”结余。第一类是预算管理不到位导致账面结余额高。一方面，预算编制审批滞后、统筹细化落实不够导致无法科学调度，惜支现象普遍。较多城市就业支出预算流于形式，对就业支出的使用量没有统筹安排，实质上采用报账制管理方式。劳动部门申报一点财政就拨付一点，到年底统一决算，在实际审批过程中一般都谨慎惜支，造成结余。另一方面，就业资金账面结余额远高于实际结余额。就业资金到接近年底才拨付的现象比较普遍。客观上，元旦到春节期间的3个月左右时间，恰好是就业支出资金到位的高峰期和就业支出的低峰期，因此必然形成较高的就业资金账面结余额，而实际上就业支出日常结余金额远没有那么高。第二类是各级财政保证资金周转的客观需要。我国就业支出资金阶段性拨付与预借预拨机制并存导致需要保持一定的资金结余以备周转。就业资金预算管理过程中按季度或半年进行核算和拨付，因此客观需要保证至少一个季度到半年的周转保障资金。在预算不到位的情况下，预借预支制度能够在一定程度上缓解就业支出资金时间上分配不均衡的状况，但其实施也必须以有一定的资金结余为前提。第三类主要是相关支出项目执行不畅导致的就业支出结余。一方面，不同来源的资金分流使用、“分灶吃饭”，地方在中央转移支付资金动用上决策慎重，安全为上，造成中央拨付就业资金结余。另一方面，保障性就业支出项目比重大而审批严，积极的就业支出项目开展不畅。例如，杠杆效应强的小额担保贷款基金项目开展效果不够好，一些地方存在灵活就业社会补贴迟迟不能启动的现象。第四类是就业支出政策的制度前景不明朗导致项目开展滞后造成结余。就业政策近年来变化快、变化大，地方在实际工作中对新开项目的后续资金保障问题存在一定的担心，因此对有些耗资大的项目实施都十分慎重，也造成一部分资金结余。如各地对于灵活就业人员进行社会保险补贴和开展农村就业支出工作方面的顾虑就较大，因为这些项目潜在的受益人群庞大，工作基础也较薄弱，一旦开展后由于攀比效应可能导致需求剧增而资金供应难以为继，因此多抱着宁缺勿滥的态度慎重开展。

3.税式支出的政策优惠效应弱化。我国公共财政促进就业的政策体系中有一种方式被称为“税式支出”，以减免税收的优惠方式达成促进就业的政策目标。这是一种“隐藏性补助”，既不受预算法的审查，也不受严格的税收法定拘束。减免税收政策具有“短期化”特征，不仅引发一些企业在雇佣工人时“逆向选择”，而且还影响到企业增加新投资时实际收益与预期效益差异的反映时滞。

二、财政就业资金支出政策改进思路

1.统一规范管理各项就业资金。当前地方的就业资金包括中央转移支付资金、地方配套资金、社会筹集资金等三个部分。不同的资金都有其特定的用途，其中，中央转移支付资金限制最多，只能用于少数几项就业支出。这虽然规范了就业支出的使用，但也在很大程度上限制了就业支出的使用。事实上，无论是上一级财政转移支付的资金还是地方配套资金，都属于就业支出，应当并流，统一管理、统一使用、统一核算。地方有了较大的自主权，可以根据实际情况将就业支出用足、用活。这也是解决就业支出结余过大问题的一个有效途径。同时，针对目前就业支出与社会保障基金等在一个账户内核算和运转的现状，建议财政拨付就业支出时不再通过“财政社会保障补助资金专户”，而是设立“就业支出”财政专户直接拨入，杜绝随意变更资金用途、扩大支出范围、变相弥补工作经费现象的发生，真正做到专款专用。就业支出应统一按照相关文件规定采用较简洁的“四步法”流程拨付：享受补贴的单位和个人申报—劳动就业局审核—财政局复核—拨付享受补贴的单位和个人。

2.明确就业支出项目的分类预算原则。分类预算与指导是指对就业支出项目划分大类，初步确定不同类型项目预算比例结构，在执行中大类内部调整权限下放地方，而大类之间的调整权限收归中央财政。参照国际经验，建议将就业支出资金划分为普惠类、消极保障类、积极就业促进类和劳动力转移类四类项目。普惠类项目包括职业介绍补贴、劳动力市场建设等，预算资金数量按人口规模和劳动力市场规模分配，建设到一定规模后维持稳定；消极保障类项目包括公益性岗位补贴、社会保险补贴、特定政策补助，按劳动者身份提供保障待遇，严控享受者规模和资格，在历史问题解决后逐渐消除，最终趋向于普惠制；积极就业促进类项目包括职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、创业培训补贴、小额贷款贴息、小额担保贷款基金，预算资金数量依据市场原则，按促进就业成效分配，根据绩效评估情况奖优罚劣，要作为就业支出的主要内容发展，是就业支出资金支出的主要增长点，以着力提升就业支出项目质量为重点，逐步实现城市的全覆盖和高质量推广；劳动力转移类项目包括职业介绍、职业培训、农民工返乡创业贷款，对劳动力输出、输入地分别按转移和吸纳劳动力规模拨付资金，总结推广农民工返乡创业贷款项目，以扩大覆盖面为重点，注重城乡联动，并预留最终与城市相关项目对接的接口。

3.充分发挥财政就业资金对失业保险金的调剂功能。我国应依照“失业保险+公共就业服务”模式，通过立法建立正式的“就业支出基金”制度，失业人员的保险待遇与其缴费水平相关，补助资金来源于缴费建立的失业保险基金；公共就业服务负责非正式就业人员的就业促进问题，资金主要来源于国家财政拨款，主要用于开展就业促进项目，享受福利不以缴费为前提。建议在原有政策基础上，允许各地根据失业保险基金征缴和积累情况制定适当比例，放宽使用范围，按照一定比例调剂至就业支出项目，并规范资金的使用方向和使用形式，如在确保失业保险待遇支出的前提下，将社会保险补贴、岗位补贴等促进就业支出列入失业保险基金，以充分发挥失业保险基金促进就业的目的。同时，加大失业保险金调剂使用比例也是统筹城乡就业的一条可行道路。当然，夯实就业基金的管理基础是必要前提。

4.建立财政就业资金绩效评估体系。为提高就业支出的使用效益，针对就业支出使用特点，制定就业支出绩效评价管理办法，建立起以资金预算、监督管理、社会效益为主体的绩效评价指标体系，以增强项目预算单位绩效观念，逐步构建就业支出追踪问效机制，提高财政资金的管理效能和使用效益。

责任编辑 刘慧娴