节能减排是落实科学发展观，解决我国发展中面临的能源和环境的双重压力，建立环境友好型、资源节约型社会，实现可持续发展的必然要求。碳税是对化石燃料（如煤炭、天然气、汽油、柴油等）按其碳含量或碳排放量征收的一种税。开征碳税有利于推动消耗化石燃料产生的外部负效应内部化，通过增加能源的使用成本以达到减少能源消耗的目的，是促进我国节能减排和建立环境友好型社会的有效经济手段之一。

碳税开征的必要性

（一）开征碳税是减缓国内生态环境压力的需要。受能源分布的约束，我国是世界上少有的以煤炭为主的能源消费国之一。改革开放三十年来，我国经济高速发展，碳排放量逐年增加，而且增长很快。根据《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》，1994年我国二氧化碳排放量为30.7亿吨。根据2006年底科技部、气象局、中科院等单位联合发布的《气候变化国家评估报告》，2000年我国化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放量约为34亿吨，占世界总排放量的12.78%，排放总量居世界第二位，人均排放0.65吨碳，相当于世界平均水平的61%。《中国应对气候变化国家方案》（2007）中指出，2004年中国二氧化碳排放量约为50.7亿吨，人均二氧化碳排放量为3.65吨，相当于世界平均水平的87%、经济合作与发展组织国家的33%。根据世界资源研究所的研究结果，1950—2002年间中国化石燃料燃烧累计二氧化碳排放量占世界同期的9.33%，人均累计二氧化碳排放量61.7吨，居世界第92位。气候变化已经对我国的自然生态系统和经济社会系统产生了一定的影响，同时，我国的发展面临着人口、资源、环境的严重约束。因此，为了实现经济的可持续发展和环境的可持续发展，政府已经把节能减排列为当前工作的重点，也采取了相应的政策措施。碳税应成为我国应对气候变化的主要政策手段之一。

（二）开征碳税有利于树立负责任的国际形象。我国是《联合国气候变化框架公约》的签约国。1997年公约第三次缔约方大会在日本京都通过了《京都议定书》，对减排温室气体的种类、主要发达国家的减排时间表和额度等作出了具体规定。2007年出台的“巴厘岛路线图”为进一步落实公约指明了方向。虽然目前公约对发展中国家没有规定强制的减排义务，但根据“巴厘岛路线图”达成的协议，2012年以后发展中国家也要在可持续发展的前提下采取对国家合适的减排行动，同时对这种行动要以可测量、可报告、可核实的方式提供技术、资金和能力建设方面的支持，首次明确提出了发展中国家的责任。我国目前虽然没有承诺减排的义务，但作为世界上二氧化碳排放大国，我国限排和减排的国际压力与日俱增。既然减排是有益人民和子孙后代的事业，我们自然应该寻求主动。因此，开征符合我国国情的碳税，将其作为我国主动进行二氧化碳减排的行动之一，不仅符合国际环境政策的发展趋势，也可以提高自身的国际形象和有利于掌握未来谈判的主动权。

（三）开征碳税有利于经济发展方式的转变。经济发展方式粗放，特别是经济结构不合理，是我国经济发展诸多矛盾和问题的主要症结之一。节能减排是促进经济结构调整、转变发展方式的重要途径。而碳税作为重要的环境政策工具，既有利于调整产业结构，也有利于促进节能减排技术的发展，还符合我国发展低碳经济的方向。具体来看，开征碳税能够推动化石燃料和其他高耗能产品的价格上涨，导致此类产品的消费量下降，最终起到抑制化石能源消费的目的，进而还能达到因减少使用化石燃料而减少二氧化碳排放以及减少其他污染物排放的目的。因此，开征适度的碳税，有利于加重这些高耗能企业和高污染企业的负担，抑制高耗能、高排放产业的增长。同时，征收碳税有利于鼓励和刺激企业探索和利用可再生能源，加快淘汰耗能高排放高的落后工艺，研究和使用碳回收技术等节能减排技术，结果必然是促进产业结构的调整和优化、降低能源消耗和加快节能减排技术的开发和应用。

（四）开征碳税是完善环境税制的需要。从国外发达国家来看，普遍建立了以硫税、氮税、燃油税、碳税等等环境税税种为核心的环境税制或绿色税制。虽然我国目前也开征了一些与环境保护相关的税种，如资源税、消费税等，但尚缺乏独立的环境税种，符合市场经济的环境税收制度尚未建立起来，环境治理的效果不理想。开征碳税，可以设立直接针对碳排放征收的税种，增强税收对于二氧化碳减排的调控力度。同时，也有助于我国环境税制的完善，碳税作为一个独立税种或者作为环境税的一个税目，配合其他环境税的开征，可以弥补环境税的缺位，构建起环境税制的框架，加大税制的绿化程度。此外，通过开征碳税，减少其他扭曲性税收，还能够实现整个税制结构的完善和优化，对实行有利于科学发展的财税制度，进一步深化税制改革具有重要意义。

碳税开征的可行性

（一）理论上的可行性。从环境负外部性和“庇古税”，到“污染者付费原则”的引入，以及“双重红利”理论的提出，环境税收理论经过多年的发展已日臻完善。碳税具备上述理论基础，且对耗费化石能源的二氧化碳排放征税较其他政策措施相比具有一定的优点。一是碳税可以把能源耗费产生的环境成本内部化；二是碳税的行政成本低于管制和许可；三是碳税通过提高能源使用成本，从长期来看可以刺激能源使用效率的提高。同时，碳税已经从单纯的理论和政策研究走向了政策实践。因此，开征碳税有着理论上的可行性。

（二）政策上的可行性。2007年6月我国颁布了《中国应对气候变化国家方案》，拟采取一系列法律、经济、行政及技术手段，减缓温室气体排放，提高适应气候变化的能力；2007年12月召开的中央经济工作会议要求，“加快出台和实施有利于节能减排的财税、价格、金融等激励政策”，要完善节能减排财政政策体系，制定相关支出政策、税收政策、收费和价格政策，淘汰落后生产能力，促进产业结构调整，加快污染减排技术开发和技术产业化示范。

（三）技术上的可行性。碳税具有计量简单、操作容易、便于检测的特点。碳税的税基是碳的排放量，各种能源的含碳量是固定的，其燃烧排放的二氧化碳量也是确定的，再考虑减排技术和回收利用等措施对碳排放的影响，就可以计量出真实的碳排放量，不需要复杂的检测。同时，其他国家的碳税实践为我国碳税政策的制定实施提供了很多有益的经验和借鉴，包括合理设计碳税的税负水平，充分发挥碳税的调节功能，并规避其对低收入群体和高耗能产业的冲击等。

碳税开征的目标和原则

1.近期目标。出台针对消耗煤炭、天然气和成品油等化石燃料的税收政策，形成符合我国实际国情的碳税制度，控制温室气体的排放，表明我国在应对全球气候变化和环境保护方面的坚定立场。同时，通过碳税政策实现能源的节约和其他污染物的减排，促进国家“十一五”规划设定的节能减排目标的实现。

2.长期目标。应对全球气候变化、节约能源和保护环境，发展低碳经济；提高能源效率，协调能源、经济和环境的关系，实现我国经济社会的可持续发展；建立人和自然和谐的关系，为建设生态文明和环境友好型社会提供政策保障。

（二）开征原则。我国碳税的开征应该考虑以下基本原则：

1.兼顾约束和激励作用。一方面通过征税限制企业和个人对化石能源的消耗，减少温室气体排放，转变我国能源消费结构不合理和能源效率低下的不利局面。另一方面，通过税收激励企业使用清洁能源和可再生能源，提高能源利用效率，促进环境改善和经济社会可持续发展。为此，需要建立健全有利于能源资源节约和环境保护的税收激励和约束限制并重的机制。

2.兼顾环境保护与经济发展。一方面，发展经济不能牺牲生态环境，为了有效减少二氧化碳的排放，就需要保证碳税对企业的较强刺激力度，促使其改变化石能源的消费行为。另一方面，开征碳税也要考虑企业承受能力和对经济发展的负面影响。如果碳税征收标准过高会影响到企业的竞争力，影响经济的发展。因此，我国开征碳税应该在实现保护生态环境的同时要把税收对经济的负面影响降到最低限度，兼顾两者的平衡关系。

3.立足国情与合理借鉴。我国开征碳税，不可避免地要借鉴国外的成功经验，以求科学和完善。但是，我国目前与发达国家之间在经济发展水平、科技水平和管理水平上仍存在着一定的差距，同时在税制、纳税人以及社会环境等其他方面也存在着差别。因此，开征碳税应以我国的基本国情为本，不能盲目照抄照搬他国的做法，这样才能建立适合自身发展的碳税，使之在我国的现实社会经济条件下切实可行。

4.循序渐进。我国的国情和环境税自身的复杂性决定了碳税在我国的实施将是一个循序渐进的过程。在经济全球化的背景下，国内外大量实践证明，征收碳税将影响企业国际竞争能力，其不可避免地会遭受到阻力。为此，合理选择开征碳税的时机也是保证环境税实施成功的重要因素之一，分步推进碳税和逐步提高税率，可以降低其对企业竞争等方面的影响以及社会的抵触情绪。

（财政部财政科学研究所碳税课题组负责人：苏明 成员：傅志华 许文 王志刚 李欣 梁强）

责任编辑 陈素娥