时间:2020-01-19 作者:全国预算与会计研究会
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摘要:
2008年,全国预算与会计研究会组成课题组,对辽宁、北京、内蒙古、河北、陕西、新疆、重庆、广州八个省、区、市的政府非税收入征管情况进行了调查研究。从调查情况看,各地积极深化收支两条线改革,制定相关政策措施,加强非税收入征收管理,强化监督检查,积极推进政府非税收入规范化管理进程。但是,要确保实现“正税清费,分类管理”,到2011年把政府非税收入全部纳入预算管理的目标,必须进一步深化改革,完善法规政策,多方面采取措施,解决诸多问题。
非税收入征管改革情况
近些年,各地在非税收入征管工作中实施了一系列改革,取得了可喜成效。
(一)清理整顿收费项目,规范收费秩序。北京市陆续清理各项行政事业性收费项目,从1995年的近1500项减少到目前的500多项。辽宁省2007年取消了45个行政事业性收费项目,免征了12个证照类工本费项目,将不再体现政府职能和行为的9个行政事业性收费转为经营服务性收费,涉及金额1.3亿元。重庆市2007年的行政事业性收费项目和政府性基金分别为265项和13项,比直辖初期相应减少345项和33项。2008年,河北省对140项行政事业性收费项目予以停收、取消、转经营、降低收费标准或规范收费内容、年减少收费金额2...
2008年,全国预算与会计研究会组成课题组,对辽宁、北京、内蒙古、河北、陕西、新疆、重庆、广州八个省、区、市的政府非税收入征管情况进行了调查研究。从调查情况看,各地积极深化收支两条线改革,制定相关政策措施,加强非税收入征收管理,强化监督检查,积极推进政府非税收入规范化管理进程。但是,要确保实现“正税清费,分类管理”,到2011年把政府非税收入全部纳入预算管理的目标,必须进一步深化改革,完善法规政策,多方面采取措施,解决诸多问题。
非税收入征管改革情况
近些年,各地在非税收入征管工作中实施了一系列改革,取得了可喜成效。
(一)清理整顿收费项目,规范收费秩序。北京市陆续清理各项行政事业性收费项目,从1995年的近1500项减少到目前的500多项。辽宁省2007年取消了45个行政事业性收费项目,免征了12个证照类工本费项目,将不再体现政府职能和行为的9个行政事业性收费转为经营服务性收费,涉及金额1.3亿元。重庆市2007年的行政事业性收费项目和政府性基金分别为265项和13项,比直辖初期相应减少345项和33项。2008年,河北省对140项行政事业性收费项目予以停收、取消、转经营、降低收费标准或规范收费内容、年减少收费金额25亿元。各地每年都编制本地区的《非税收入项目目录》,公开收费项目,严格收费标准。
(二)实施部门综合预算改革,提高非税收入纳入预算管理的比重。北京市建立了预算外资金预决算制度、行政事业性收费和政府性基金预决算制度,将非税收入逐步纳入部门预算编制范围。各部门收取的行政事业性收费收入、政府性收费基金、罚没收入等全部上缴同级财政,支出在部门预算中统筹安排,实现收入与支出脱钩。河北省2007年非税收入总额为753.2亿元,其中纳入一般预算的占20.5%,纳入基金预算的占46.5%,纳入综合预算管理的占33%。内蒙古2007年纳入一般预算和政府基金预算的非税收入为327.32亿元,占全区当年非税收入总额的78.4%。重庆市到2007年已将265项行政事业性收费中的189项纳入了预算管理,纳入预算的收入占比已由2001年的20.2%提升到71.22%。
(三)深化收支两条线管理,全面推行以收缴分离为主的收缴改革。八地区普遍开展了非税收入收缴制度改革试点,实行了收缴分离的收缴制度,大多数收费项目已纳入了收支两条线管理范围。一是普遍加强账户管理。按照“单位开票,银行收款,财政统管”的原则,及时清理预算外资金账户,取消主管部门和执收单位设立的收入过渡性账户,由财政部门设立预算外资金财政专户,努力实现非税收入直接缴入国库或财政专户。二是规范票据管理。普遍使用《非税收入一般缴款书》、《非税收入专用票据》,建立规范领用、使用、核销等制度。河北省实行三个制度:印刷实行计划(数量)、定点印刷制度;领购实行“一表两证”制度,即凭领购申请表和票据领购证、管理员证领购;发放实行“验旧领新、限量发放、票款同行”制度。陕西省的做法是,将正在使用的120多种票据归并为一种统一的《陕西省政府非税收入一般缴款书》和少量的专用票据。三是完善收缴信息管理系统。新疆维吾尔自治区建立了覆盖全区的非税收入收缴管理系统,将缴款人、执收单位、代理银行、收缴情况、票据管理信息都纳入了网络管理,实现了多家信息共享,为财政部门制定和调整收费政策、编制和执行预算、进行数据分析提供了可靠依据,提高了非税收入管理效率。重庆市在2005年实现本市收缴系统全覆盖的基础上,2007年又实现了公安交通罚款全市通缴,即驾驶员在非注册地违规受罚,可回注册地银行交款。全市通过非税收缴管理系统收缴的非税收入逐年递增,由2003年的3亿元上升到2007年的292亿元。北京市针对高校特殊情况开发了高校版非税收入收缴信息管理系统,强化了高校非税收入管理。
(四)采取多种形式,强化财政监督检查。辽宁省非税收入监督检查工作实现了三个转变,即由年度定期检查为主向日常征管监督为主转变,由处罚为主向预防为主转变,由对收费结果检查为主向对收费过程的监督为主转变;采取日常监督、重点领域的专职检查和联合检查三种形式。新疆维吾尔自治区统一设计制定了自查表格,要求各部门、各区县在非税收入改革启动之前,首先对各自的非税收入项目名称、收取的文件依据、收费的标准、使用的票据、银行的开户情况及财务管理方式进行清理填写上报,并要求其严格执行收支两条线规定,将所有非税收入上缴财政。广州市完善日常非税收入监管,建立专管员联系机制,将设有汇缴户、有租金、对外投资等经营性非税收入项目的单位作为监管重点,以查促管促收。2007年通过对23户执收单位和4家“名校办民校”进行专项和重点检查,涉及应交非税收入3380万元;对市属30家事业单位2005——2006年国有资产收益收缴情况进行检查,涉及资产总额11.86亿元。
(五)建立地方规章制度,促进依法征管。按照国家有关非税收入管理的法规制度,各地结合本地实际,积极探索制定有利于经济社会发展和规范非税收入管理的规章制度。内蒙古自治区人大2008年4月颁布了本区《政府非税收入管理条例》,河北省的政府非税收入管理条例已列入省政府法制办立法计划,新疆的政府非税收入管理条例已完成起草工作。各地已初步形成了非税收入管理法规体系。如辽宁省自1996年起,省政府先后制定了《辽宁省行政事业性收费管理办法》、《辽宁省预算外资金稽查办法》、《辽宁省行政事业性收费项目审批管理暂行办法》和《辽宁省非税收入征收委托证管理办法》,省政府办公厅转发了省财政厅《关于深化收支两条线改革进一步加强非税收入管理的意见》。辽宁省规定,凡具有非税收入征收职能的单位,必须到财政部门办理《辽宁省非税收入征收委托证》,并持证征收。
非税收入征管中存在的主要问题
从调查情况看,在非税收入征收管理中还存在许多亟待解决的问题。
(一)认识不到位,违规行为仍较严重。一些部门、单位对非税收入的性质和所有权、管理权、使用权的归属还缺乏正确的认识,思想深处依然视其为自有资金,认为财政不该管。不按规定上报审批擅自设立项目、扩大收费范围、提高收费标准,应收不收、随意减免、先征后返、迟滞上缴、截留挪用,以及滥用票据、私立账户、暗转收费性质、搭车乱收费等现象时有发生。内蒙古自治区某旗反映,当地法院借口依据上级通知精神,至今未将诉讼费缴入国库或财政专户管理,而是自收自支。广州市部分事业单位将非税收入下放到所属企业、事业单位收取,形成单位财务收支体外循环。如某单位出租名下物业,却让其服务中心收取留用出租收入;某党校物业出租收入放在招待所核算,有结余才上交党校。辽宁省质监局管理机构代码证年检,交给下属事业单位收费,且先收代码费,然后搭车收取代码维护费和代码数字管理费。使用的收据,有财政的统一收费票据,又有地税发票,很混乱。陕西省一些高校联合办学或出资成立民校所取得的分成收入不上缴财政,自留使用,数额巨大,据估算,全省仅高校脱离财政监管的非税收入有近10亿元。一些地区反映,实行收支两条线管理之后,有些部门、单位对非税收入应收不收、放任不管的消极现象值得重视。
(二)法规政策不健全,影响改革深化和管理加强。目前有关非税收入管理的法规制度,除国务院《关于加强预算外资金管理的决定》外,其余基本是部门规章、规范性文件,非税收入管理呈法治性弱、行政性强的状态。由于缺乏有力的法律保障和完善的法规政策,各地感到深化改革、强化管理有较大难度。一是对非税收入的内涵、范围、分类界定不清晰、不具体,对实际管理中出现的某些情况难以把握。如,具有一定垄断性或特定公共服务职能的交易费、评估费、登记费,公办医疗机构的医疗收费,以及高校的各类培训费等,属不属于非税收入范围?二是审批收费缺乏科学合理的依据。现行审批收费是以法律法规为依据,而法律法规依据什么设立收费,并没有相应的非税收入法律为其规定严格的、客观标准。国家机关哪些行为可以或不可以收费,也没有统一明确的界定。目前许多收费项目的设立,凭借的是权力,财政很难监管。三是缺乏明确的责任追究制度,致使非税收入征收、缴库过程中发生的违规问题难以处罚。四是由于缺乏强有力的法律保障,地方财政部门也难出台具体、有效的规定。
(三)管理主体分散,管理成本高、效率低。由于历史和体制的原因,目前非税收入管理主体呈多元化特征,虽可收到相互制约之效,但也带来职能交叉、政策制定和执行欠顺畅、管理成本高效率低的问题。如行政事业性收费是政府提供特定服务或为实现特定目的而收取的成本补偿费用,属于财政行为,但其收费项目的设立,财政部门要会同物价部门审批,收费标准要以物价部门为主会同财政部门审批。这就从政策制定上割裂了项目设立和标准制定本应统一的关系,很不便于财政统筹管理,降低了管理成效。各地反映,现有的非税收入征收部门多达六七十个,所属的征收单位不计其数,且自行管理征收事宜。在财政征管、监督、惩处机制和具体措施不健全、不到位的情况下,非税收入违规行为很难防止。
(四)名目繁多,基层财政对非税收入依赖性强。各地虽然不断清理取消一些非税收入项目,但依然繁多,据估计大约仍有五六百项,且越是贫困县名目越多,财政对非税收入依赖性越大,乃至“收费养人”。2007年,河北省对11个设区市、22个扩权县和124个省直部门调查统计,8款非税收入下的一级项目有416个,二级项目有1448个,三级项目有2931个,四级项目有4881个。仅以行政事业性收费一级项目为例,涉及32个部门共329个项目;又如罚没收入,涉及40个部门40个项目。辽宁省反映,仅经营出租车就有15个单位进行收费,收费项目达28个,每车年缴费过万元。可见收费项目之多、之滥。一些市县特别是财政困难市县,为保运转、保人员工资、保非生产性建设,十分注重抓非税收入,甚至违规收费。基层反映,地方经济薄弱财源少,不抓非税收入很难过日子。河北省对非税收入做了分级次统计分析,2001-2007年,非税收入年平均增长率省级为19.2%,市级为31.5%,县级为25.2%。2007年同2006年相比,省级增长3.8%,市级增长57.8%,县级增长72.7%,可见市县增加非税收入势头之强。
(五)征缴管理环节问题多,非税收入不能应收尽收。一是自立过渡性账户,财政难以监管。许多非税收入都由分散的主管部门、执收单位收缴,它们层层设立过渡性账户,使收入运行过程环节多,缺乏透明度,财政难以实施有效监管,明显迟滞收入入库时间。二是票据管理不规范。除《非税收入一般缴款书》之外,其他票据不下百种,许多未纳入非税收入收缴改革的项目仍使用原来的票据。对于票据,既无一个职能机构进行统一管理,又无一个统一规范的管理办法。三是代理银行网点少,资金缴款划款方式单一。非税收入收缴改革之初,缴款、划款方式主要是现金、转账支票等方式,当时尚可,现在已不能满足改革深化后的需要。关键是《非税收入一般缴款书》还不完全具备银行转账支票或信汇、电汇凭证功能,又没有电子财政票据及相关的法定依据和处理流程,制约了现代化缴款方式的运用。四是征收手段跟不上,不少收入漏征。辽宁省反映,水资源费、排污费缺乏科学的计量手段,大多采取协议征收方式征收,漏征现象严重;对土地出让金、城市基础设施配套费征收中的“物化顶替”,也没办法堵塞其造成的收入流失。北京市反映,市国土部门征收的矿产资源补偿费等收费,由于各方面的原因,政府强制力又不够,难以保证应收尽收;市水管部门征收的水资源费,也有类似情况,全市的征缴率不足80%,特别是自备井水资源费计量检控和用水企业因亏损发生的恶意欠费等问题,尤其严重。这类问题仅靠宣传、监督不能根本解决问题,需要从非税收入管理体制入手和采取切实措施加以解决。
(六)相当部分非税收入既未纳入一般预算也未纳入政府性基金预算管理,纳入预算的仍有部分流于形式。从八个地区非税收入金额来看,未纳入预算管理的最低比例在20%左右,如内蒙古自治区为21.6%;有的比例还要高些,如陕西省为47.7%。此外,一些地区还反映,非税收入即使纳入了预算管理,其征收及使用也未受到预算硬约束。陕西省反映,现在一般是根据非税收入完成情况编制预算,因此有些部门往往把非税收入基数压低,使非税收入项目预算编制流于形式。纳入预算管理的非税收入,往往也是谁收谁用,大约80%返还给各部门,真正由政府统筹用于发展公用事业的资金量很少。各地普遍反映,纳入财政专户的许多非税收入,基本是“过路钱”,一些部门、单位一边缴入,一边要求立即划拨,预算内外的非税收入“两张皮”,没有实现真正意义上的综合预算管理。
规范政府非税收入征管的几点建议
(一)加强法制建设,建立完备的非税收入法律法规体系。规范非税收入管理,迫切需要加强相关法制建设,提供强有力的法律保障。为此,一要健全上位法。尽快修订《预算法》及其实施细则,定义政府非税收入,增加相关条款。二要制定具体法律。尽早出台《政府非税收入管理法》、《政府非税收入稽查法》。如条件尚不成熟,中央政府可先行出台《政府非税收入管理条例》。三要完善具体规章制度。应尽快出台《政府非税收入收缴管理办法》及收入退付、票据管理、会计核算等相关配套办法。通过制定和完善非税收入管理的法律法规和相关政策,进一步明晰非税收入概念、范围、分类,明确其管理主体、权限和政府各部门、执法单位职责,对非税收入项目管理、征收管理、票据管理、监督检查、法律责任等作出明确规定。四要建立健全地方法规制度。各省(区、市)要根据国家法律法规和政策,制定本地区的《政府非税收入管理条例》及相关管理办法。通过从中央到地方加强法制建设,形成一套完备的非税收入管理的法律法规体系,确保非税收入管理规范运作。
(二)改变分散管理现状,提高非税收入管理效率。一是改变行政事业性收费项目和收费标准由财政、物价部门交叉管理的现状,将项目审批和收费标准制定职能配置给财政部门,由财政部门根据税收与非税收入结构比例,按照成本补偿和非营利原则,综合考虑经济社会承受能力、协调发展等因素,实行立项审批、标准制定、资金使用一体化管理。二是根据“国家所有、政府使用、财政管理”的原则,明确财政部门征收主体的地位和现执收单位受托代征职责,在广泛推行票款分离、银行代收征管模式的基础上,逐步改变非税收入多主体分散征收模式。三是完善财政内部非税收入管理主体和各管理机构间的沟通机制,做到各管理环节紧密衔接、信息共享、相互协调,提高管理效率。应关注近年来一些省份成立的非税收入管理局的运行状况和成效,分析其优势和不足,探索创新非税收入管理机构形式。
(三)进一步清理整顿收费项目,合理降低非税收入占财政总收入的比重。基本取向是:按照“正税清费,分类管理”的原则,逐步压缩行政事业性收费项目,强化资源资产类、环境保护类收费,研究实施“费改税”。从中央到地方,实行公众参与、开门清理的办法,对现有非税收入项目特别是行政事业性收费项目进行彻底清理整顿,法定保留项目,从源头规范收费行为。取消不合法、不合理收费项目,调整合并一些项目。对没有法律法规依据的、越权审批的、收费养人的、暗做福利的、与政府明令取消或停止征收项目相类似的、征收期满已无续征必要的以及收费规模小的项目,予以取消。还可考虑取消一些行政审批工本和管理类收费项目,弱化公共事业和教育类收费,体现公共财政的公益性质。对于一些设置重叠、实质相近的项目,予以合并。将不具有公共产品生产费用性的项目转变为经营性收费项目,改为市场定价、国家依法征税。如勘察设计费、咨询服务费、鉴定费,以及实行企业化管理的培训中心收取的培训费等项目。将符合条件的非税收入项目整合转变为税收项目。将教育方面的教育费附加、教育基金合并开设教育税;将涉及资源类、环境保护类的基金、专项收入(如水资源费、排污费、矿产资源补偿费、森林植被恢复费等),研究转为税收。严把新设非税收入项目关。整顿非税收入项目要关口前移,避免日后“亡羊补牢”。要严格按照国家规定的权限和程序审批立项。要建立立项(包括收费标准、收费总额)论证或可行性评估制度,重点评估其合法性、合理性、可操作性及预期效果。各主管部门一律不得在未征求同级财政部门同意下,自行在制定部门规章、规范性文件中夹带出台收费项目。
(四)深化非税收入收缴改革,完善征管查体系。加快非税收入收缴改革试点步伐,尽快在全国各级各地普遍推开,将所有未纳入“收支两条线”管理的非税收入项目全部纳入财政管理,为实现非税收入全部纳入预算和收缴信息系统全覆盖奠定基础。结合“金财”工程,建立和完善全国统一的非税收入征缴信息系统。以“金财”收入管理系统为依托,通过银行代收和相关软件不断完善,将项目管理、票据管理、账户管理和数据统计及分析纳入统一的信息管理系统,实现非税收入信息规范化、科学化、智能化、网络化、精细化管理。完善和充分发挥非税收入银行代收做法。设法开发利用网上银行、电话银行、POS机、自助缴费设备等多种交款、划款工具,方便执收单位、缴款人缴款。严格非税收入票据管理。取消“收款票据”,减少、归并现有收费、基金等专用票据种类,推广使用《非税收入一般缴款书》。还可考虑设计创新简捷、严密、方便使用的收入票据,特别是电子非税收入票据。对一些委托征收效果差、制约手段单一的构成地方财力主要来源的资源性非税收入项目(如土地出让收入等),切实采取有效监管措施或改为财政部门直接征收。建立以财政部门为主,审计、监察、物价等部门和执收单位相配合的监督机制,实行监管、检查、处理三位一体。
(五)采取多种措施,加快非税收入全部纳入预算管理进程。为了实现2011年将政府非税收入全部纳入预算管理的目标要求,各级财政部门要积极制定多种措施,并付诸实施。一是要求各预算单位年初要全面、真实、准确地制定年度非税收入项目计划,并编入部门预算,上报同级财政部门。二是财政部门要全面、准确掌握非税收入政策、项目、收费标准及其变化情况,科学测算预算单位年度非税收入,与预算单位沟通核实后编入年度预算,作为预算单位必须完成的年度收入任务,报人大审查通过并接受其监督。三是跟踪分析非税收入项目预算执行进度,及时发现和纠正出现的问题。遇有政策、项目、收费标准等发生变化,要相应对非税收入任务做及时调整。四是尽快实行彻底的收支脱钩,取消非税收入“按比例返还”、“按比例留用”的做法,各预算单位所需支出由财政部门统筹安排。五是非税收入全额纳入预算同建立预算单位正常经费保障机制联动,打消预算单位顾虑。
责任编辑 赵军
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