时间:2020-01-19 作者:财政部国库司
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摘要:
编者按
国库管理制度改革是财政管理的基础性、机制性创新。多年来致力于建设中国特色的现代财政国库管理体系的一系列改革,使我国财政管理水平迈上了新的台阶。然而按照财政科学化精细化管理要求,财政国库管理制度改革的任务仍然任重道远。本期专题简要回顾了国库管理制度改革方面的情况,并提出了进一步深化改革的意见,同时介绍了部分地区的改革经验,以期为各地推进财政国库管理制度改革提供有益的借鉴。
自2000年起,财政国库管理部门不断创新理念、创新机制、创新制度,积极推进财政国库管理制度改革,致力于构建中国特色的现代财政国库管理体系,经过近十年的探索与实践,取得了显著成效。作为公共财政管理体系的核心和主体内容,在全面推进财政科学化精细化管理的新形势下,被赋予了新的使命。
促进积极财政政策有效实施
2008年下半年以来,为应对国际金融危机对我国经济的冲击,党中央、国务院决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,以扩大内需,拉动经济增长。在财政收入连续下滑,支出规模大幅增加,收支矛盾十分突出的情况下,既要继续实行结构性减税等减收政策,又要保障大规模支出需求;在金融市场不确定性加剧的情况下,不...
编者按
国库管理制度改革是财政管理的基础性、机制性创新。多年来致力于建设中国特色的现代财政国库管理体系的一系列改革,使我国财政管理水平迈上了新的台阶。然而按照财政科学化精细化管理要求,财政国库管理制度改革的任务仍然任重道远。本期专题简要回顾了国库管理制度改革方面的情况,并提出了进一步深化改革的意见,同时介绍了部分地区的改革经验,以期为各地推进财政国库管理制度改革提供有益的借鉴。
自2000年起,财政国库管理部门不断创新理念、创新机制、创新制度,积极推进财政国库管理制度改革,致力于构建中国特色的现代财政国库管理体系,经过近十年的探索与实践,取得了显著成效。作为公共财政管理体系的核心和主体内容,在全面推进财政科学化精细化管理的新形势下,被赋予了新的使命。
促进积极财政政策有效实施
2008年下半年以来,为应对国际金融危机对我国经济的冲击,党中央、国务院决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,以扩大内需,拉动经济增长。在财政收入连续下滑,支出规模大幅增加,收支矛盾十分突出的情况下,既要继续实行结构性减税等减收政策,又要保障大规模支出需求;在金融市场不确定性加剧的情况下,不仅中央财政发债规模大幅提高,还要发行地方政府债券;在各方面要求加快拨款速度的情况下,既要保证扩大内需的资金需求,又要保证资金的规范有效使用,真正发挥效益。所有这些都要求进一步加强财政管理、促进积极财政政策的有效实施。在此背景下,财政国库作为承担筹集财政资金、负责预算执行、反馈预算执行信息等职责的部门,做了大量富有成效的工作。
一是积极做好地方债发行工作。发行地方债在我国尚属首次,是实施积极财政政策的一项重大举措。由于地方政府以前没有开展过债券发行与管理业务,国务院决定由财政部代理发行。为确保地方债发行工作顺利开展,财政部在广泛征求地方财政国库部门意见的基础上,制定发布了地方政府债券发行兑付和会计核算等相关制度办法。同时,通过每半月公布发行计划、合并招标等措施,大大提高了地方债发行透明度,有效缓解了承销机构的压力。此外,为了使各方面准确了解地方债发行有关情况,通过答记者问等形式加强了宣传、讲解工作。地方财政国库部门通过直接参与发行地方债的全过程,了解掌握了发行地方债的基本要素,为地方财政国库部门做好债券发行与管理工作打下了基础。在完成地方债发行计划后,要做好还本付患工作,积极落实还款资金来源,提前做好还款资金的筹措,维护地方政府信用。
二是切实加强预算执行管理。实施积极财政政策的一个重要内容就是加大政府支出,拉动经济增长,因此,对加快预算支出执行进度、提高财政资金使用效益提出了更高的要求。通过对库款的分析发现,中央财政资金拨付过程中存在着“库款搬家”问题,一部分资金拨付后并未形成最终的支出,而是转移到了中央预算部门账户或地方国库中,这不仅不能起到扩大内需的作用,也不利于提高财政资金使用效益,而且还可能产生财政支付风险。对此,必须在思想上高度重视。拨付扩大内需资金既要重效率,也要重效益,越是在财政收支矛盾大的情况下,越是要坚持按预算、按用款计划、按工程实施进度来拨款,提高资金拨付的规范性、科学性和有效性。同时,还要充分发挥国库集中支付“库款直达”优势和财政国库动态监控的事前威慑、事中监控、事后查处的机制优势,保证资金拨付进度,更好地发挥资金使用效益。
三是高度重视预算执行分析。当前财政经济形势变化快、起伏大,对于形势分析的及时性、完整性、准确性及深度提出了更高的要求,继续沿用常规的分析方法已无法满足决策的需要。为此,财政国库部门采取了一系列积极措施,通过完善预算执行分析系统,细化反映并加快报送预算执行信息;通过加强与相关部门沟通交流、召开部分地区预算执行分析座谈会,全面了解财政预算执行情况。在此基础上,加强对经济运行和预算执行中的重点、热点、难点问题分析及财政经济未来走势预测,为领导决策提供参考。在财政收支形势日益严峻的情况下,一定要积极探索预算执行分析的新思路、新办法,充分利用新的预算执行信息系统可以细化反映预算执行情况的特点,加强对财政收支形势的分析预测。一方面,要提高透过现象看本质的能力,力求从数据的变化中发现趋势性问题,及时作出分析与预测,及早提出对策与建议;另一方面,要从财政收入和支出两个方面进行协同分析,不仅要分析收入的增减变化情况,还要结合当前国家陆续出台的一系列增支因素,统筹考虑财政收支政策,切实保证预算得到有效执行。同时,要高度关注库款变化趋势,研究制定库款紧张的情况下的资金调度应急预案,科学合理地调度资金。
规范专项转移支付资金支付管理
近年来,中央财政不断加大对地方财政的转移支付力度,专项转移支付资金逐年大幅度增加。相对其他类型的财政转移支付而言,专项转移支付资金具有目标明确和专款专用两个特点,因此在运行管理上也有着更高的要求。如何管好、用好这部分资金,确保其安全、规范、高效运行,成为各级财政部门共同面临的重要课题。
为改革传统的“打捆调度、层层转拨、年终结算、事后监督”的专项转移支付资金运行管理模式,2006年以农村义务教育经费保障机制改革为契机,率先对农村义务教育中央专项资金实行了国库集中支付改革试点,迈出了探索建立专项转移支付资金运行管理新机制的第一步,取得了很好的效果。此后,又逐步扩大了试点范围。从改革试点的情况看,由于减少了资金转拨环节,并对资金运行实行了动态监控,不仅有效提高了资金运行效率,而且畅通了信息反馈渠道,增强了资金运行透明度,确保了中央专项资金的专款专用。
但是也应当看到,这项改革还面临着一些亟待研究解决的问题:一是运行机制仍不够健全。目前的几项专项转移支付资金实施国库集中支付是分批进行的,每项资金都有一套国库集中支付操作办法,不利于统一规范管理。二是一些操作环节有待改进。比如省级财政部门报送预算分解文件等纸质报备材料,在一定程度上增加了工作量。三是动态监控机制还不完善。由于部分地方财政动态监控系统建设相对滞后,省级财政部门还无法监控市县的资金支付情况。四是地方改革未及时跟进。目前大部分地方还没有启动省级财政对市县专项转移支付资金的国库集中支付改革工作。
为进一步做好专项转移支付资金国库集中支付工作,按照规范管理、简化程序和有效监控的原则,下一步财政国库部门将推进以下几项工作:一是加强制度建设,进一步规范运行管理机制。研究起草了《关于专项转移支付资金实行国库集中支付的若干规定》,对改革的资金范围、账户设置、财政直接支付管理、财政授权支付管理、动态监控管理、凭证管理、资金利息管理等内容进行明确和规范。二是简化操作手续,进一步减少地方的工作量。简化省级财政部门向财政部报备预算分解文件等内容,同时积极研究如何通过信息化手段直接提取省级财政部门预算分解指标、专项资金拨付等信息。三是加强信息系统建设,完善动态监控体系。结合金财工程总体规划和财政信息化建设特点,继续推进动态监控管理的信息系统建设,进一步加强对专项转移支付资金的动态监控管理,不断提高专项转移支付资金的规范化管理水平。
继续推进公务卡改革
公务卡改革是近年来我国财政财务领域的重要改革之一,对提高政府支出透明度、加强财政财务管理具有重要意义。改革自2007年实施以来,在各方面的共同努力下,取得了明显成效,但也存在部分预算单位工作人员办卡和用卡不积极、POS机具布设的广度和深度不够、公务卡支持系统功能不太完善、有些地方操作不够规范等问题。财政部国库司在对这些问题进行认真研究的基础上,起草了有关公务卡改革的指导性文件,进一步明确改革方向和步骤,有针对性地提出解决目前存在问题的方法和要求。同时,为了促进代理银行通过竞争不断提高服务水平,正在组织进行公务卡跨行发卡试点工作,改变目前一些预算单位只能在零余额账户开户行办卡的状况,允许预算单位在所有国库集中支付代理银行范围内选择公务卡发卡行。
各地财政部门要结合本地区公务卡改革面临的问题,采取切实有效的措施:一是加大宣传培训力度。继续通过电视、报刊、网络等媒体渠道,有计划有组织地宣传公务卡改革,营造良好的舆论环境;同时,继续加大对财政部门、预算单位、代理银行有关人员的培训力度,为改革奠定坚实的业务基础。二是健全完善操作机制。要积极研究建立公务卡结算范围目录制度,结合本地管理实际和用卡环境,积极稳妥地扩大强制通过公务卡结算的具体项目和范围;研究规范公务卡报销制度,特别是要研究明确那些没有通过公务卡消费,但需要通过单位财务部门向个人发放的医药费、劳务费、差旅补助等费用是否纳入公务卡报销范围;研究规范公务卡报销的有关会计核算制度,进一步规范公务卡支出核算管理。三是改善市场受理环境。要研究采取一定的政策强制措施,例如强制要求定点饭店必须安装POS机并受理公务卡等;研究采取一定的激励措施,特别是研究运用市场化手段,引导商户积极受理公务卡;同时,还要进一步发挥组织协调作用,会同当地人民银行等方面,组织银联和各代理银行进一步加大POS机具布设的数量和密度,特别是加大民航、饭店及一些市县的布设力度。四是加强公务卡风险管理。要注意防范资金风险,适当降低对省属二级以下单位和市县单位的授信额度,缩小办卡的人员范围,对于恶意拖欠还款或违规套取公务卡资金的工作人员要采取相应的处理措施;要注意防范用卡风险,指导持卡人牢固树立安全意识,坚持规范用卡,及时报销还款,防止因保管不善或用卡不当引起的各种风险;要注意防范信息风险,通过银联集中和财政集中方式保存公务卡信息的地方,要积极采取相应措施进行调整,防止出现信息泄漏、制造伪卡等风险,以及因多头保管信息、责任不清而引起的道德风险和经济纠纷;要注意防范银行内部风险,指导各发卡银行加强内控管理,严格相关制度,完善信息系统,努力为改革提供安全、高效的运行环境。
推进财税库银税收收入 电子缴库横向联网
财税库银税收收入电子缴库横向联网工作的主要目标之一,就是在财政部门、税务机关、人民银行国库之间实现税收收入信息的共享。在开展横向联网工作初期,由于受到接口软件等问题的限制,只实现了税务机关与人民银行国库之间的联网,财政部门没有与人行国库联网,税收收入电子数据没有传输到财政部门。去年这项工作有了实质性进展,北京、辽宁、宁夏、江苏等地进行了联网试点。在试点基础上,财政部、中国人民银行制定发布了《关于印发<财政部门与人民银行国库联网财政收入接口参考规范>的通知》和《关于财政部门与人民银行国库横向联网接口软件上线工作流程有关问题的通知》两个文件。不久前,横向联网接口软件正式开发完成,财政部又会同中国人民银行印发了《关于2009年财政部门与人民银行国库横向联网接口软件上线试点有关问题的通知》,对2009年财政部门与人行国库联网工作进行了安排,目前第一批上线省份试点工作已基本结束。
对地方而言,当前最紧迫的工作就是要积极推进财政部门与人民银行国库联网接口软件的上线工作:一是要进一步提高对这项工作的认识。为指导地方顺利开展财政部门与人民银行国库联网工作,财政部印发了相关指导性文件,对上线试点工作各阶段的流程、内容及各方职责等内容都进行了明确规定,为确保上线试点工作顺利进行,尚未上线的地方务必要准确理解文件要求,为做好上线试点工作打下基础。二是要抓紧开展上线试点工作。目前,已有20多个省份实现了电子缴税横向联网,但只有少数省份实现了财政部门与人民银行国库联网。各地财政国库部门要在做好财政内部协调工作的基础上,加强与人民银行的沟通协调,尽快落实联网各项前期准备工作,在规定时限内上报试点批次,力争已经实现税务机关与人民银行国库联网的省份,今年年底前全部完成财政部门与人民银行国库的横向联网工作。三是要利用好电子数据信息。由于税收收入电子缴库横向联网工作正在逐步推开,实行电子缴税的纳税人只是所有纳税人中的一部分,目前财政部门获取的税收收入电子信息还不是全部税收信息。但不能等到全部纳税人都实行电子缴税后再考虑数据分析利用问题,一定要早做准备,先把分析构架搭建起来,待数据更加完整后,再逐步完善。对数据的分析利用问题,财政部将考虑对现有的中央统一开发的地方版支付系统进行升级改造,实现数据存储、查询等功能,届时免费提供给地方使用。地方也可根据本地实际和业务需求,自行开发完善相关系统功能,对电子数据信息作更加深入的分析利用。
深化非税收入收缴管理改革
非税收入收缴管理改革自2002年推行以来,切实规范了非税收入收缴管理,大大增强了收缴过程的透明度,有力促进了财政监督管理水平的提高。今年年初,财政部印发了《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》,从扩大改革范围、完善收缴方式、健全制度办法、规范账户管理、完善系统建设、加强执行分析、强化收缴监管等方面对地方财政部门提出了明确要求,地方各级财政部门一定要认真贯彻落实。一是要高度重视,大力推进。据不完全统计,2008年地方非税收入规模已达2.4万亿元,相当于本级财政收入的85%左右,成为地方政府一项重要财力来源。各地要切实加强组织领导,加大对执收单位的宣传与培训力度,继续扩大改革范围,深化改革级次,力争2010年底前地方各级执收单位全部实施改革,暂时不具备条件的地方,也要在2012年底前将改革推进到所有执收单位和所有非税收入项目。二是要抓住重点,解决难点。非税收入来源复杂多样,在征管上也存在一些技术问题,如异地缴款信息确认、政府间分成收入收缴、收入退付问题等,使非税收入收缴管理改革成为国库集中收付制度改革的一大难点,影响着改革的深化完善进程。为此,各地财政部门要把解决难点问题作为当前的一项工作重点,在坚持安全、便捷、高效、透明、可控等原则下,大胆创新实践,为深化非税收入收缴管理改革提供可借鉴推广的经验。三是要跟踪问效,及时反馈。为如期实现改革目标,各地财政部门要研究建立目标责任制,科学制定推进改革的工作目标和时间步骤,将改革任务分解细化,将各项责任明确到岗位、到个人,以保证改革目标与任务得到真正落实。同时,在深化改革过程中,要广泛听取各方面的意见,不断完善各项措施,切实规范非税收入收缴管理。
切实加强财政资金安全管理
近年来,各级财政部门通过一系列的改革措施和制度建设,进一步加强了财政资金的安全管理。特别是国库集中收付制度改革创新了财政资金的收付运行机制和动态监控机制,从制度和机制上保证了财政资金管理的安全性。但是,在当前各项财政改革还没有完全到位、新旧管理制度特别是操作机制相互交错的转化时期,财政资金安全管理方面还存在着一些风险隐患。为此,各地财政部门要采取切实有效的措施,建立财政资金安全管理长效机制:
一是要切实把建立资金安全管理长效机制摆上突出位置。各地财政部门要从贯彻落实科学发展观、全面推进财政科学化精细化管理的高度,充分认识加强财政资金安全管理工作的重要性和紧迫性,真正做到思想上高度重视,行动上坚决落实。要层层落实财政资金安全管理责任制,一级抓一级,一级对一级负责,在财政部门内部建立有效的监督制约机制和督查机制。要利用中央财政资金安全检查的契机,下大力气抓好整改落实工作,努力在抓整改、解难题、建制度、促发展上取得新的突破,建立起能够长期保证财政资金安全运行的制度体系。二是要建立起对财政资金管理关键岗位人员有效的教育培训管理机制。各地财政部门要积极探索新形势下干部教育的有效方式,由应急式教育培训向主动式教育培训转变,不断丰富教育培训的载体和内容,提高关键岗位人员的思想道德水平、财政业务知识、操作动手能力。同时还要建立科学的管理制度,包括自律机制、防范机制和奖惩机制等,把关键岗位人员的自我约束与财政资金安全管理外部制约机制有机结合起来,牢固构筑起财政资金安全管理的心理防线和制度防线。三是要建立资金安全常抓不懈的工作机制。资金安全管理长效机制不是一成不变的,需要随着形势的变化不断丰富完善和发展。各地财政部门一定要时刻绷紧资金安全管理这根弦,无论是推进改革,完善制度,还是日常资金收付管理,都要把资金安全管理放在首位,做到常抓不懈,一旦发现资金安全隐患的苗头,要及时采取有效措施加以解决。同时,也要正确处理好安全和效率的关系,在确保资金安全的前提下,可积极探索有效提高效率的途径和办法。
责任编辑 常嘉
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