时间:2020-01-20 作者:赵路 聂常虹 (作者单位:财政部教科文司)
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摘要:
20世纪80年代以来,澳大利亚政府由于连年财政赤字、政府的运行成本持续上升,从而对经济增长带来消极影响,引起了人们对政府角色、活动范围以及政府活动的效率和有效性的广泛关注。在这种形势下,为了遏制政府开支迅猛增长的势头,摆脱高额赤字的困扰,提高财政预算的效率、效果和透明度,澳大利亚政府开始对公共管理进行改革,并实行绩效考评制度。
澳大利亚政府绩效考评制度的理念及其框架体系
澳大利亚政府公共部门管理改革首先从州一级政府开始,新南维尔州、维多利亚州、昆士兰州和堪培拉特区从上世纪80年代开始酝酿,90年代初期开始项目绩效考评试点,90年代末期全面推行绩效预算管理。联邦政府的改革分为三个阶段:80年代末期至90年代初期,探索公共部门管理改革,出售国有资产,努力压缩机构规模;从1993年开始实行项目绩效考评;从1999年开始对公共部门所有的支出编制绩效预算,实行绩效考评,联邦财政和管理部制定了绩效考评制度并负责考评工作。
澳大利亚的绩效考评制度的设计理念和框架是:首先,根据公众对政府公共服务的需求,确定政府提供公共产品的总体目标。这项工作由支出审查委员会完成,该委员会由政府总理、国库部长、财政部长等...
20世纪80年代以来,澳大利亚政府由于连年财政赤字、政府的运行成本持续上升,从而对经济增长带来消极影响,引起了人们对政府角色、活动范围以及政府活动的效率和有效性的广泛关注。在这种形势下,为了遏制政府开支迅猛增长的势头,摆脱高额赤字的困扰,提高财政预算的效率、效果和透明度,澳大利亚政府开始对公共管理进行改革,并实行绩效考评制度。
澳大利亚政府绩效考评制度的理念及其框架体系
澳大利亚政府公共部门管理改革首先从州一级政府开始,新南维尔州、维多利亚州、昆士兰州和堪培拉特区从上世纪80年代开始酝酿,90年代初期开始项目绩效考评试点,90年代末期全面推行绩效预算管理。联邦政府的改革分为三个阶段:80年代末期至90年代初期,探索公共部门管理改革,出售国有资产,努力压缩机构规模;从1993年开始实行项目绩效考评;从1999年开始对公共部门所有的支出编制绩效预算,实行绩效考评,联邦财政和管理部制定了绩效考评制度并负责考评工作。
澳大利亚的绩效考评制度的设计理念和框架是:首先,根据公众对政府公共服务的需求,确定政府提供公共产品的总体目标。这项工作由支出审查委员会完成,该委员会由政府总理、国库部长、财政部长等组成,负责根据公众的需要研究确定政府在下一财政年度应提供的公共产品数量和种类,确定预算优先安排的事项清单,对预算编制和预算执行进行全程监控。其次,政府各部门根据总体目标,将各自应提供的公共产品目标进行分解和细化,形成具体的部门目标。最后,根据部门目标编制部门支出预算。在公共支出管理的具体手段上,主要采用“产出预算”的新型管理模式,根据投入产出原理,按部门的产出来配置财政资源,采用权责发生制会计原则对公共产出的全部成本进行核算和控制,不再进行支出的逐项、明细管理。政府各部门有管理既定财政资源的自主权,管理的着眼点从财政投入转移到了财政投入后形成的产出,形成一整套的技术手段,确保对产出的绩效评价。产出预算的核心是对支出的效果、效能进行分析和评价,以提高产出的性能比,并根据评价结果优化财政资源配置。
澳大利亚的绩效考评制度的设计理念和框架有着鲜明的特点:一是战略计划是政府决策的基础。尽管澳大利亚对制订战略计划没有规范的要求,但是大多数部门还是制订了相应的规划或计划,这是其工作的前提和基础。现有的绩效框架就是要建立一个中期目标,并将重点放在“成果”和与之相应的“产出”上,而不是放在活动及其过程上。在这个框架下,各部部长与其领导下的各部门紧密合作,按照工作要求,设计实现“成果”的战略计划。政府的预算决策与部门实现的成果挂钩,结果是部门决策的战略基础。澳大利亚实行的由议会决定、为成果而不是为投入或产出进行拨款的预算方式在全球具有独特性。二是在权责发生制基础上作出决策。1999—2000年以来,澳大利亚政府以权责发生制为基础进行政府核算。实行权责发生制的意义主要在于明确了政府的资产和负债,明晰了政府的运行成本。自从1999—2000财政年度以来,比较大的联邦政府部门都对“产出”进行了定价和评估,在预算文本中向政府作出了报告,从而控制了开支标准。部长们在实施本框架时按照完全公正、公开的“产出”定价,有效地利用预算资源。三是预算文件明晰、简洁,便于检查、评价。预算拨款根据“成果”做出,因此部门的预算报告应包括“成果”和附属的“产出”,使投入、产出和成果与预算的关系一目了然。在安排预算时,绩效指标也经常与设计好的绩效目标以及部门责任一起,在相关财政年度结束前的三个月内以部门报告的形式一并公布。在这一年内,对指标的任何改变,以及预计数和结果之间的任何重大变化都必须做出解释。预算期间以及随后每年年终,部长、部门首席执行官及其所在部门都要接受议会的严格质询。四是责任下放给首席执行官。澳大利亚现有的财政框架是在全新的立法框架下进行的。立法的共同标准是承认公共部门的多样性,以及明确首席执行官对本部门以适当方式实施有效管理的责任。作为权利下放的一部分,为了达到工作目标,首席执行官在内部具有为“产出”而调配资源的灵活性。他们不仅要使文件“明晰、简洁”,而且要通过在他们相互之间以及他们与部长之间签定的绩效协议来承担绩效责任。绩效协议在澳大利亚的绩效管理中发挥了重要作用。
实行绩效考评制度后,政府所充当的角色从管理者转变到公共产品的提供者,角色的转换和管理理念的变化带来了管理程序和管理方法的一系列变化,不仅降低了公共支出成本,扭转了财政赤字的趋势,而且提高了公共机构的效能和效率,增强了公共机构对公众需求的反应,公共服务的质量得到了提高。
尽管澳大利亚的产出与成果框架已经完成了三个阶段,但是仍然需要不断完善,需要在政府及其机构中广泛采用。澳大利亚政府机构面临的主要挑战是在一个水平标准上说明成果,这样就会允许更多有意义的绩效测定方法,但也意味着有更多的、分解的成果。在1999—2000年,由于政府部门产出和绩效指标过多,导致重要的管理报告累赘和时间上被拖延。今后在努力改进绩效架构的运转方面,主要集中在如下领域:一是提炼《部门结果报告》,同时强调整个联邦政府在有效执行上的一致性;二是提炼部门产出说明中所包括的内容,使其能够与全国其它部门、地区及私人领域进行比较;三是通过细化目标等,改进对效果、效率产出的测定方法;四是改进项目管理的报告,并将相关的财务及非财务绩效信息提供给政府。
澳大利亚政府绩效考评实践对我国的启示
(一)建立强有力的绩效评估保障体系。首先,建立绩效考评法律框架是实施公共支出绩效考评的关键。从我国实际情况看,作为政府开展公共支出绩效考评的依据,公共支出绩效考评是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程,无论是考评工作的组织实施,还是考评结果的应用都必须有相应的法律制度作保障。我国在构建政府公共支出绩效考评体系时应逐步建立部门规章制度,在条件成熟时研究建立条例,并择机上升为法律。其次,建立分工明确和相互制衡的考评组织体系,明确绩效考评实施和监督的主体以及职责。由于财政部门是财政资金监督的主体,因此,可以由财政部门组织实施财政支出绩效考评,也可以尝试设立部门,直接向各级人民代表大会及其常务委员会负责,对各级政府部门开展政府支出绩效考评。
(二)尽快建立科学的绩效考评指标体系。建立完整、可靠的绩效考评体系的关键是如何确定考评指标。从澳大利亚绩效考评的历史来看,绩效考评始于项目的有效性审计,主要是对公共支出进行“鉴证”和“报告”,评估主要涉及易于识别的指标,考评的目的以行政效率为核心,重视节约成本、提高效率。随着政府职能的大规模扩张和支出规模急剧增加,考评的重点进而转向质量和服务,从而建立起较完善的政府绩效考评机制。因此,我国在建立绩效考评指标时,需要考虑建立不同层次的指标体系,如共性指标和个性指标,还应包括财务指标和非财务指标。对于个性指标的设计,要考虑能够量化考评,然后比较分析其预定目标及实施结果。另外,由于我国政府职能不仅限于公共服务领域,还承担了经济建设职能,所以政府支出中经济支出的比重较大,在对这些部门进行考评时可借鉴企业考评的指标。
(三)建立基于战略和结果为导向的政府支出绩效考评制度框架。制定绩效考评战略规划的主要目的是确保机构目标与绩效考评目标的有效协调,绩效战略规划应阐明机构的目的、使命、完成任务的期限、近期目标及长期任务,而年度绩效计划是指导部门在一个财政年度内各项绩效管理工作的具体行动指南,应尽可能用客观、量化的形式表达。但长期以来,由于缺乏一套行之有效的评估方法和指标,无论在我国还是西方国家都难以对政府公共部门支出的经济性、效率性和有效性进行科学、全面的考评,不能真实地反映部门某项工作的产出和效果,往往只注重工作的“产出”,而忽视了产出的效果。因此,对政府公共支出的绩效考评应该以战略远景为导向,以目标和结果为路径,才能持续不断地提升各部门的业务绩效,全面提升政府部门的行政效率。
(四)合理确定绩效考评的范围和基本内容。从最终目标看,我国政府公共支出绩效考评的范围应当涵盖所有政府公共支出,即把公共预算中的基本支出预算和项目支出预算全部纳入绩效考评范围。但目前应侧重于项目预算,即对重点规划、项目进行绩效考评。考评的内容应包括以下方面:一是绩效目标合理性、科学性的考评,即要求各部门、单位向财政部门申报规划、项目时,制定合理、科学、明确的绩效目标,使之与预算执行结果相挂钩,并作为编制预算的依据。二是财务考评,即对规划、项目的资金落实情况,实际支出情况,资金使用情况的经济合理性,经费投入产出比,财务管理状况等进行考评。三是绩效目标完成情况考评,即通过对规划、项目执行情况与绩效目标的对比分析了解绩效目标的实现程度。四是持续效能及影响力考评,即对规划、项目完成后产生的效能及对经济、社会、环境等方面的影响进行考评。
责任编辑 常嘉
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