2008年，我国经历了雨雪冰冻、汶川特大地震等自然灾害，以及百年一遇的国际金融危机，经济发展遭遇了严峻考验和重大挑战。为此，党中央、国务院决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。财政部门必须认清形势，认真贯彻落实党中央、国务院的方针政策，积极发挥财政金融工作促进经济稳定增长的作用。

一、全力应对各种突发事件，财政金融工作成效显著

2008年，财政金融工作认真贯彻落实党中央、国务院和财政部党组的有关精神，服务大局、齐心协力，较好地完成了各项工作任务。特别是面对频发的自然灾害以及国际金融危机，积极探讨解决问题的新办法、新措施，取得了较好的成效。

1.及时研究制定支持震区灾后重建的财政金融政策。一是认真研究分析汶川地震灾后重建需要投入的资金规模，制定了恢复重建贷款财政贴息办法，引导与促进金融机构支持地震灾区恢复重建。同时，四川、甘肃等省财政研究提出了支持地方金融发展的相关政策措施。二是基于灾区部分生产及个人贷款因灾无法收回的客观情况，及时研究提出了金融机构地震灾区不良贷款有关政策，鼓励灾区金融机构盘活金融不良贷款，支持灾后重建。三是深入研究各国的巨灾保险实践，分析了我国建立巨灾保险制度的必要性和可行性，探索建立适合国情的巨灾风险分散机制。

2.争取国外优惠资金支援灾后重建，缓解地方财政资金压力。汶川地震发生后，中央财政及时与德国政府沟通，争取了1440万欧元贷款，分别用于四川、甘肃灾后重建。2008年10月初，沙特发展基金会表示愿向我国提供地震灾后重建贷款5000—6000万美元，用于住房、医疗、教育等领域。2008年11月，国务院批准了财政部与国家发展和改革委员会联合上报的《关于汶川地震灾后恢复重建利用国外紧急优惠贷款规划的请示》，批准利用法国开发署2亿美元优惠贷款，以统借统还方式安排四川省地震重灾区城镇基础设施和农村沼气项目建设。

3.支持抵御农业自然灾害，推动和完善农业保险。一是制定了更加规范和全面的中央财政种植业、养殖业保险保费补贴管理办法，进一步明确了农业保险保费补贴的中央补助比例、申请与拨付程序及监督等政策。二是种植业保险保费补贴试点范围由上年的6个省区扩大到16个省区，继续向22个中西部地区提供养殖业保险保费补贴。三是增加了油料作物保险保费补贴，研究提出了育肥猪保险保费补贴方案，并在湖南、四川、吉林三省进行了试点。各地也因地制宜开展了农业保险工作。在各级财政部门的大力支持和配合下，农户的风险保障意识不断提高，农业保险保费补贴工作取得了良好的效果，累计参保农户达到7500万户次，提供风险保障金额2500亿元，维护了农业生产稳定。

4.采取有效措施稳定奶业生产和奶农信心。2008年，我国出现了奶制品全行业的生产危机，为了促进奶业健康发展，从2008年10月1日起3个月内，中央财政对企业原料奶收购贷款给予利息补贴，贴息率为同期贷款基准利率的一半。随后，为加大政策扶持力度，将原料奶收购贷款贴息政策延长3个月（至2009年3月底）。同时，地方财政部门根据当地实际情况安排了配套贴息资金，在增强奶农生产积极性和信心方面发挥了积极作用。

5.跟踪分析国际金融危机的演变以及国内宏观经济形势变化，研究“保增长、扩内需”的财政金融政策措施。一年来，财政部门密切跟踪国际金融危机形势的变化和发展，深入分析金融危机的根源和启示，及时研究美国雷曼兄弟公司申请破产保护、美国房利美和房地美公司陷入财务危机等情况，揭示潜在的风险。并总结近30年来金融危机的经验和教训，从历史的角度对不同阶段金融危机的特点、各国应对危机采取的财政政策进行了全面、系统地分析，为我国应对金融危机提供了一些借鉴和启示。此外，还对重点金融机构和国有企业境外投资情况进行了汇总分析，提出防范风险、保全资产的政策建议。

二、复杂严峻的国际经济金融形势考验我国经济发展和金融平稳运行

1.发达国家经济已出现明显衰退。由于消费支出和出口疲软，美国2008年第三季度GDP负增长0.5%，是“9.11”事件后的最差表现；英国服务业、制造业产出下降、房市低迷，第三季度GDP同比增长仅为0.3%，创16年新低；欧元区工业产值下降加速，第三季度GDP较第二季度下降0.2%；日本第三季度GDP同比下降1.8%，已连续两个季度出现负增长，经济已经明显陷入衰退。虽然发达国家相继实施扩张性的财政和货币政策，继续大幅度降息，并公布了规模不等的刺激经济计划，采取了减税、增支等一系列措施，有利于增强投资者、消费者的信心，但从前景来看，发达国家经济下滑势头难以扭转，全球经济形势仍然非常严峻。世界银行预测，2008年全球经济增长只有2.5%，2009年将进一步下降为0.9%。

2.新兴市场国家、主要发展中国家也面临着增速下滑的压力。受金融危机和全球经济衰退的影响，以出口为主要导向的新兴市场国家和发展中国家的经济下滑趋势相当明显。2008年，韩国出口总额大幅下滑，自1997年以来首次出现贸易逆差130亿美元，政府对2008年GDP实际增长率的预测由年初的7%降为3.6%；俄罗斯将2008年GDP增长预计由年初7.3%下调至6.8—7%；印度预计2008年财政年度经济增长率为7.7%，较2007年下降1.4个百分点；巴西预计2008年GDP实际增长率为5.6%，但2009年将降至3.2%。与此同时，一些新兴市场国家和发展中国家出现的资金大量外流现象势必会对其经济运行产生更大冲击。

3.全球金融市场更加复杂多变。一是信用危机和流动性危机短期内难以缓解，美欧金融机构特别是中小银行倒闭、重组仍可能继续发生，对冲基金的风险还未充分显现，信用卡危机有可能集中爆发。二是次贷危机仍未见底。随着经济衰退，美国房屋销量、售价继续大幅下滑，与房贷相关的资产潜在损失可能会在2009年内再次集中暴露。三是金融危机严重打击了投资者、消费者的信心，金融市场功能处于瘫痪之中，经济濒临紧缩，要恢复信心必将经历漫长的过程。

在复杂、严峻的国际经济金融形势下，我国经济发展与金融平稳运行面临着严峻考验。首先，必须高度重视需求下降、经济增长放缓的形势。2008年12月，我国外贸进出口总额1833亿美元，比上年同期下降11.1%。预计2009年我国的净出口对经济增长的拉动作用将明显减弱。2008年前三季度，我国GDP同比增长9.9%，增幅回落2.3个百分点；预计全年GDP同比增长在9%左右，明显低于2007年的11.4%。经济增长放缓已成定局。其次，必须高度警惕金融业的潜在风险。经济下滑过程中，企业亏损面增加，势必引发不良贷款反弹，金融业潜在的风险特别是系统性风险值得高度警惕。同时，受自然灾害的影响，部分保险公司理赔压力大，偿付能力不足问题突出。另外，担保行业抗风险能力也较弱。我国目前约有3000多家信用担保机构，资本金规模普遍较小，实际经营情况良莠不齐，而且内部管理不规范，缺乏风险防范和控制机制，自身抵御风险能力不足。第三，必须清醒认识财政增支减收的压力。收入方面，受实体经济下滑、企业利润下降、多方面减税让利等因素的影响，财政收入来源将明显减少。支出方面，实施积极的财政政策需要大幅度增加政府投资规模，同时，保障和改善民生、支持灾后恢复重建、服务“三农”、推进价格改革、规范收入分配秩序以及支持金融促进经济发展等方方面面，都需要财政加大投入力度。

三、应对挑战，全力做好2009年财政金融工作

2009年，财政部门必须开拓进取、勇于创新，全力做好财政金融和外国政府贷款管理工作，紧紧围绕扩大内需、促进经济增长的方针，立足公共财政职能，进一步加强对经济金融运行问题的研究；切实发挥财政支持金融促进经济增长的作用，支持“三农”和改善民生；按照统一政策、分级管理的原则，加强和改进金融国有资产管理；强化金融企业财务运行分析，建立健全系统性金融风险监控与预警机制；强化主权外债管理，发挥地方财政在监督管理外国政府贷款中的积极作用。

在贯彻落实“保增长、扩内需”方针政策的过程中，要特别注意处理好、把握好三个方面的关系：一是保增长与控风险的关系。保增长和控风险是对立统一的两个方面，如果经济环境较差，金融运行的市场环境就不可能改善，金融企业资产质量也难以保证。财政金融工作必须充分发挥税收杠杆、贴息、费用补贴、奖励等财税政策措施的积极作用，支持金融促进经济平稳较快增长。同时，要密切跟踪分析金融企业财务状况，监控财务风险，特别是系统性金融风险的防范控制。二是财政支持与金融支持的关系。财政支持政策有特定的、阶段性的目标，具有一定的行政性和无偿性，而金融资源的配置要看收益率的高低，具有市场性和有偿性。财政补贴政策、奖补政策是在市场需求不足、市场机制失灵的情况下制定的，目的是引导金融资源的配置，而不是干预金融机构运作。因此，支持金融促进经济发展，既要体现自愿原则，又要体现政府和金融企业量力而行的原则。三是推进改革和完善机制的关系。在继续推进金融企业改革的基础上，要充分发挥金融国有资产监督管理者的作用，完善管理制度，切实履行好出资人的责任，促进国有金融企业建立健全经营机制、内控机制以及风险管理机制，使管理者和经营者都承担起国有资产保值增值的责任。

2009年，财政部门要围绕“保增长、扩内需”这一核心，全力抓好三个落实、突出两个加强、做实一个防范，力争政策力度大于去年，政策措施多于去年，工作效果好于去年。

1.贯彻落实“保增长、扩内需”的政策，研究和探索财政支持金融促进经济稳定增长的有效途径。一是加大投入。充分发挥财政资金的杠杆作用，灵活运用财政补贴、奖补手段撬动银行信贷资金支持经济增长。二是创新机制。在防范信用担保风险的同时，促进信用担保行业的发展，促进信用担保与银行信贷管理机制有机结合，引导银行加大信贷资金的投放力度，支持中小企业发展。三是防范风险。鼓励中小企业贷款重组，保持和增强应对外部冲击的能力，实现自身稳健经营和持续支持经济增长。

2.贯彻落实十七届三中全会精神，积极支持农村金融服务体系的构建。一是引导社会资本加大对农村金融的投入力度。拓宽资金来源渠道，通过鼓励发展农业担保、探索土地使用权抵押贷款形式等，促进金融加大支农力度。二是支持业务与支持机构相结合，研究财税政策措施，对在当地开展业务的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构予以财政支持。三是稳步扩大政策性农业保险保费补贴范围、增加保险品种，研究推进林业、天然橡胶保险保费补贴试点，探索建立符合国情的巨灾保险制度。

3.贯彻落实《企业国有资产法》，推进金融企业国有资产管理的制度化与科学化。2008年，全国人大常委会通过的《中华人民共和国企业国有资产法》为加强与改进金融国有资产管理提供了法律依据。作为金融国有资产管理部门，中央财政要进一步建立健全金融企业国有资产管理相关制度，重点做好金融企业境外投资入股等重要制度以及国有金融企业绩效评价办法和指标体系的制定工作；地方财政要按照统一政策、分级管理的原则，做好、做细金融国有资产管理各项基础工作，制定符合地方实际情况的金融国有资产管理制度办法，同时要发挥创新精神，探索实现国家资本权益的有效途径和方式。

4.加强对国内外经济金融运行形势的分析研究，尤其要及时跟踪分析地方经济金融运行情况。一是密切关注全球经济下滑、需求萎缩以及金融市场动荡的变化及对我国经济金融运行的影响，跟踪分析发达国家救助市场政策和效果，深入分析国有金融机构运行中存在的问题。二是各地要及时跟踪分析当地经济增长和金融运行情况。目前，经济困难局面正在从沿海向内地蔓延，要认真分析珠三角、长三角、环渤海湾等地区的经济金融形势以及企业经营状况。三是要关注积极财政政策以及政府投资的实施效果，特别是对地方金融、农村金融在扩大消费、促进地方经济增长和就业等方面的情况要加强跟踪分析。

5.加强主权外债管理，推进外国政府贷款全过程管理。一是进一步创新方式、拓展领域、提高贷款质量和效益。地方财政部门要把好项目的评审关，结合国家宏观政策和地方需求，积极引导外部优惠资金投向公共财政支持领域。二是针对外国政府贷款管理、转贷、采购等核心业务环节研究制定制度办法，形成一个层次分明、覆盖全面、职责明确的外国政府贷款管理制度体系。三是继续推进以结果为导向的贷款项目绩效评价工作，开展第二批贷款项目绩效评价。

6.完善金融企业财务制度体系，推动重点国有金融机构改革，防范化解金融风险。一是稳步推进金融企业重组改制。中央财政要继续推进重点国有金融机构的股份制改革，推动金融资产管理公司改革转型，推动政策性银行、国有保险公司改革。地方财政要按照促进地方金融企业在重组中求生存、在改革中求发展的思路，积极稳妥地推动地方国有金融机构改制重组。二是认真研究《金融企业财务规则》执行中出现的新情况、新问题，进一步完善相关制度与办法，加强对金融企业财务状况的跟踪分析，探索建立金融企业财务风险监管指标体系。三是进一步探索加强对中小信用担保公司、农信社、小额贷款公司、新型农村金融机构实施有效财务监管的方式方法，督促地方金融企业不断规范财务管理，提高风险意识。