财政在推动农村扶贫开发工作中发挥着极其重要的作用,但也存在着一些不协调的问题,如地方财政资金配套政策规定,中央与地方政府的拨款和配套比例,西部地区为8∶2,中部地区为6∶4,省(自治区、直辖市)以下分担比例由各地根据中央确定的原则自行确定。而事实上,由于各地财力的各不相同以及相关信息的不对称,很难确定合理的配套比例,在一些扶贫项目建设中,配套资金过高的问题比较突出,配套比例甚至超过项目总成本的一半,配套资金的高门槛使贫困县、贫困村、贫困人口不堪承受,从而使扶贫政策和项目难以落实,这在中部的民族地区和经济不发达地区表现尤为突出。
以“整村推进”为例,其主要项目包括道路建设、饮水工程、沼气池、学校建设、移民搬迁、产业开发。除道路建设外,资金均由财政配套和个人出资共同负担,个人出资的比例从47%到86%不等。对于无力提供配套资金的贫困地区而言,资金配套政策如同“空头支票”,难以实现扶贫开发的初衷。在这种有发展意愿又没有能力提供配套资金的情况下,往往会衍生以下问题:一是扶贫错位。受资金配套政策制约,在一些扶贫政策、项目实施中,受益最大、优先获得扶贫资源的往往是有能力提供配套资金的地区和收入水平中等以上的群体,而严重贫困地区和绝对贫困人口则受益有限。调查表明,扶贫项目实施中对绝对贫困人口的排挤效应主要是由“配套门槛”引起的,配套比例越大,排挤效应越强。二是弄虚作假。部分贫困地区采取夸大扶贫项目规模、减少实际投资规模,或以一个项目应付多个资助者等虚假方式来逃避配套资金支付。三是转嫁负担。主要是采取要求农户多出义务工或直接要求农户提供配套资金等方式,将地方政府的配套资金负担转嫁给农户,并将没有能力提供配套资金的贫困户排除在项目之外。这种倾向会因为地方政府追求项目的直接建设成果而不是扶贫效果而加强。四是增加债务。贫困县区往往缺税少财,可支配资金少,甚至行政经费也依赖上级转移支付。为了完成扶贫任务或获取扶贫资金,部分县、乡、村不得不举债筹措配套资金。
解决地方财政扶贫资金配套问题,一方面,要调动各级政府的扶贫力量以及贫困人口的自有资源,齐心协力反贫困;另一方面,要从各个地方的实际情况出发,根据当地财政收入与实际生活水平分类确定各贫困县的资金配套标准,不搞“一刀切”。对财力薄弱的贫困县降低乃至取消资金配套要求,由此产生的资金缺口,可以通过如下方式解决:一是由中央、省、市三级财政以转移支付的形式投入,而县乡村配套资金的多少和有无,应依据其财政收入或集体收入状况来确定。三级政府出资比例可按全国、省、市的最低生活保障线的比例来定。贫困县比较集中的地市,市财政无力承担的部分可由中央和省级财政通过贴息贷款或直接代为承担的方式帮助解决。二是相近区域财政帮扶。对于部分虽毗邻中心城市,但由于种种原因而陷于贫困的区域和人口,如环京津贫困带的32个贫困县、272.6万贫困人口,可考虑打破扶贫开发中的行政区域藩篱,要求与之毗邻的大中城市或设区市以上行政中心对该贫困地区负担一定的财政及其他方式的帮扶责任。三是财政垫付。对于有劳动力的贫困户,一些扶贫项目的配套或自筹资金,如饮水项目、就业培训项目、沼气池项目等,可以考虑先由财政扶贫资金或用工单位垫付项目资金,再为其提供就业岗位,从其工资中扣除所垫付资金的办法,使这类家庭能够参与项目,从中受益。
从2008年起,国家在国家扶贫开发工作重点县新安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性强的基本建设项目,根据不同情况,逐步减少或取消县及县以下配套。由此可见,随着我国中央财政实力的增强,随着城乡基本公共服务均等化行政目标的明确,要求贫困地区、贫困人口提供配套资金的政策正在逐渐得以扭转。
责任编辑 冉鹏