时间:2020-01-20 作者:孙文基 黄晓平 (作者单位:苏州大学 江苏省财政厅)
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摘要:
所谓基本公共服务均等化,是指在基本的公共服务领域尽可能地、使全体公民享有同样的权利,即政府应该尽可能地满足全体公民对公共产品和公共服务的基本需求。基本公共服务均等化既包括政府提供充足的基本公共服务,又包括使全体公民享受的基本公共服务大体均等。目前,我国在基本公共服务提供方面存在着总量不足、结构不合理及效率不高等问题,原因是多方面的,既有历史的原因,又有经济体制的因素。从财政角度去考察,主要原因如下:
(一)事权及支出责任划分内外不清、上下不明。内外不清突出表现在政府与市场之间的事权划分不清,“越位”和“缺位”现象比较突出。一些应由市场承担的责任,相当部分仍由政府承担。如政府财政投入的经济建设支出较多;部分应进入市场的经营性事业单位,像隶属于行政机关的出版社、培训中心等仍由财政负责部分经费。而基础教育、卫生保健、社会保障以及环境保护等需要政府来管的事情却又存在“缺位”。政府的“越位”和“缺位”必然导致对公共服务供给的投入不足,成为影响基本服务均等化的重要原因之一。上下不明主要表现在各级政府间事权划分不清,各级政府间事权层层下放,而财权和财力却层层上收。目前,基本公共服务的事权,...
所谓基本公共服务均等化,是指在基本的公共服务领域尽可能地、使全体公民享有同样的权利,即政府应该尽可能地满足全体公民对公共产品和公共服务的基本需求。基本公共服务均等化既包括政府提供充足的基本公共服务,又包括使全体公民享受的基本公共服务大体均等。目前,我国在基本公共服务提供方面存在着总量不足、结构不合理及效率不高等问题,原因是多方面的,既有历史的原因,又有经济体制的因素。从财政角度去考察,主要原因如下:
(一)事权及支出责任划分内外不清、上下不明。内外不清突出表现在政府与市场之间的事权划分不清,“越位”和“缺位”现象比较突出。一些应由市场承担的责任,相当部分仍由政府承担。如政府财政投入的经济建设支出较多;部分应进入市场的经营性事业单位,像隶属于行政机关的出版社、培训中心等仍由财政负责部分经费。而基础教育、卫生保健、社会保障以及环境保护等需要政府来管的事情却又存在“缺位”。政府的“越位”和“缺位”必然导致对公共服务供给的投入不足,成为影响基本服务均等化的重要原因之一。上下不明主要表现在各级政府间事权划分不清,各级政府间事权层层下放,而财权和财力却层层上收。目前,基本公共服务的事权,如教育、卫生、文化、就业和再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入主要由基层财政负担。中央以立法形式出台支持各项事业发展的宏观调控政策,如农业、教育、科技等,明确规定了最低财政支出增长幅度,但却不负担或不全负担所增加的支出,形成“上级请客、下级买单”的局面,加剧了地方财政收支的矛盾,进而影响地方提供基本公共服务的能力。此外,税种划分“央重地轻”,主要的税种、收入高的税种划归中央财政;零散的、不稳定的税种归地方;而且,在执行过程中,中央政府可凭借其权力调整税种归属关系,地方上级政府也依据其权力调整财政体制,向上集中收入。其结果是越是基层政府,财政越困难,造成事权与财力不匹配,对地方提供基本公共服务的能力产生不利影响,也导致中央政府无法对地方政府的公共服务水平和能力问责,成为地方基本公共服务供给不足的关键。
(二)政府间转移支付制度不完善。我国的政府间财政转移支付制度从1994年分税制改革时开始确立,经过多年的发展,虽然其制度不断完善,但从总体上看已不能满足促进公共服务均等化的需要。其主要问题是:
1.转移支付没有实现公共服务均等化的目标。政府间转移支付的根本目标是实现地方公共服务的均等化,但是我国目前的政府间转移支付制度却是扩大地区间公共服务提供能力的重要原因之一。这是由于我国目前政府间转移支付的主要形式是税收返还。由于税收返还基数的确定和中央税收增量返还比例“一刀切”,没有体现地区差别。造成东部地区由于经济发展快、税收返还数量高;西部地区经济发展相对缓慢、税收返还数量相对较低,从而导致地区间财政收入差异较大,最终影响公共服务均等化的实现。
2.转移支付结构不合理。我国目前的转移支付中,一般性转移支付、民族地区转移支付和年终结算财力补助等可由地方自由支配,有助于地区间财力均等化和公共服务均等化,但所占总量小,其均等化的作用受到限制,其他转移支付即专项转移支付的比重大。另外,专项转移支付也不够规范,存在中央主管部门统得过死、管得过细、分配制度不完善、不公开、不透明等问题,对公共服务均等化产生负面影响。
3.省以下转移支付制度不完善。1994年的分税制财政体制改革对于省以下的财政体制包括转移支付制度并未作统一规范。大部分省(区)相继参照中央对省级的转移支付办法建立了省对市县的转移支付办法,但很不完善,存在形式多样、目标不明、力度不够等问题,影响了省以下基层政权提供基本公共服务的能力。
(三)财政支出结构不合理。有关机构曾对我国财政支出结构与国际上的高、中、低收入国家进行了比较研究,结论是:我国行政管理方面的一般性支出高于几乎所有国家,包括中、低收入国家;社会公共服务方面的支出则低于绝大多数国家,特别是教育、卫生保健方面的支出更低;经济服务方面的支出明显高于其他国家;资本性支出所占比重高于绝大多数国家,一般经常性支出占比相对较低。这说明财政支出结构不合理是我国基本公共服务供给不足和不均的重要原因。造成财政支出结构不合理的原因是多方面的,除了政府职能转换不到位等问题外,还有一个原因是我国衡量地方官员政绩的主要标准是GDP、财政税收收入等“硬指标”,忽视基本医疗、公共卫生、基础教育、社会保障等“软指标”,缺乏对基本公共服务提供水平和能力的评价和衡量标准。因此,部分地方政府即使有财力,也不愿履行不能很快产生效益、提升政绩的公共职责,提供公共服务,而是热衷于大搞城市建设、修路建桥、兴建楼堂馆所等所谓的“政绩工程”和“形象工程”,从而形成重投资、轻民生的格局。
实现基本公共服务均等化是落实以人为本的科学发展观的需要,是弥补市场失灵的需要,是建立社会主义和谐社会的需要,是公共财政“公共性”的重要体现。为此,现阶段必须要完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化。
(一)完善财政体制
1.合理划分事权。首先,要按照政府与市场的职责分工,合理确定政府的职责范围。凡是市场不能解决或不能有效解决的,交由政府解决;凡是可以通过市场解决的,政府不应介入,已经介入的要坚决退出,介于二者之间的,政府积极引导市场解决。其次,要按照基本公共产品和公共服务的层次性和受益范围,合理划分各级政府的事权范围。属于全国性的基本公共产品和公共服务由中央政府来提供;属于地区性的公共产品和公共服务由地方政府来提供;介于两者之间的由中央和地方共同提供。要逐步减少过去“上级政府出政策、下级政府掏腰包”的不正常现象,确保各级政府的事权与财力相匹配。
2.合理划分中央与地方间的收入。在明确中央和地方事权的基础上,按照财力和事权相匹配的原则,适当调整中央与地方的收入划分,适当增加地方的收入,提高地方提供公共服务的能力。
3.增设地方税种。为了提高地方提供公共服务的能力,可考虑适当增加地方税。就目前的情况看,开征物业税是一个较好的选择。开征物业税,既能解决房地产市场在保有环节税负轻的状况,促进房地产市场的健康发展,又能为地方提供公共服务带来稳定的财力,还能缓解社会收入分配不公问题,应在模拟试点的基础上积极推行物业税的实转。
4.完善省以下财政管理体制,加大省以下财力差异调节力度。进行省以下财政管理体制的改革,强化省级财政调节省以下财力分配的责任意识,加大省对下一般转移支付力度,增强基层政府提供公共服务的能力。并根据各地实际情况,减少财政级次,推行“省直管县”和“乡财县管”改革,力求满足县乡群众最基本的公共服务需求。
(二)完善转移支付制度
1.明确转移支付的指导思想。一是政府间转移支付要以实现各地财力的基本均等、进而实现基本公共服务的均等化为目标;二是要坚持公平、公正、公开的原则,用科学的方法规范转移支付制度;三是应实行一般转移支付为主、专项转移支付为辅的模式。
2.取消税收返还。税收返还的制度设计为1994年分税制财政体制改革的成功起了重要的促进作用,但是这种制度维护了地方既得利益,不利于公共服务均等化,建议予以取消。
3.科学界定专项转移支付的标准,控制其准入条件和规模。一是科学界定专项转移支付的标准,列入专项转移支付的应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目;二是控制专项转移支付的规模,专项转移支付只能是次要的、辅助的形式,规模不能过大;三是列入专项转移支付的项目要经过科学论证和一定的审批程序;四是加强对专项转移支付项目的督促检查和绩效评估,防止被挪用、侵占,以提高使用效果。
4.调整财力性转移支付。将我国现存的多种财力性转移支付进行整合,归并为统一的转移支付,按照因素法,使用统一的计算公式,确定中央财政对地方财政的转移支付数额。
(三)形成以公共服务均等化为导向的财政支出结构
大力调整财政支出结构,把更多的财政资金投向公共服务领域,不断加大对公共服务的支出。一是大力支持教育事业的发展,要保证财政性教育经费的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度,逐步提高财政性教育经费占财政支出的比重。重点支持农村义务教育,在义务教育阶段全部免除学杂费的基础上,逐步提高公用经费保障水平。逐步完善城市义务教育经费保障机制,实现进城农民工子女与城市义务教育阶段学生享受同等政策。另外,逐步完善高等教育、职业教育贫困生资助体系,加大对农民工的职业培训。二是大力扶持医疗卫生事业的发展。增加财政对公共卫生体系的投入,提高重大疾病预防控制能力;重点支持农村新型合作医疗,加大财政投入,提高筹资水平,加大对城市社区卫生服务体系的投入,完善社区卫生服务补助政策。三是大力支持就业和社会保障工作,多渠道筹集资金并管好用好社会保障资金,认真落实中央关于就业和再就业的财税优惠政策,建立健全中国特色的社会保障体系,推进社会救助体系的建设。四是大力支持生态环境建设,进一步加大对农村环境保护领域的投入。五是做好司法机关的经费保障工作,不断提高司法机关的司法能力,以有效维护公共安全。
(四)建立以人民需求为导向的基本公共服务供给决策机制
为了提高财政提供基本公共服务的效率,有必要完善我国目前的公共服务供给决策程序,既要体现当前基本公共服务供给主要来自上级政府或中央政府的“自上而下”的特性,也要根据基本公共服务受益的区域性原则,由受益区域内的人民按照“一事一议”的方式“自下而上”地选择所需的基本公共服务,扩大人民群众在基本公共服务供给中的知情权和发言权,最大限度地满足人民的需要。同时,改革政府绩效考核机制,将实现区域内基本公共服务均等化作为政绩考核的硬指标,促使地方政府领导更多地关注民生问题,加大基本公共服务方面的财政投入力度。
责任编辑 方震海
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