时间:2020-01-20 作者:乔家华
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摘要:
财政是党和国家履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监督手段。财政部门贯彻落实科学发展观,应从生财有道、聚财有度、用财有效、节财有方、管财有法五个方面做文章,促进经济又好又快发展。
生财有道
“生财”,就是发展经济,做大蛋糕;“有道”,就是有做大蛋糕的正确方针、政策、办法和途径。
当前,深圳的产业发展水平和产业竞争力有了很大提高,形成了以高新技术、金融、物流、文化等四大支柱产业为主导的产业体系,以电子信息技术为主的高新技术产业已拥有较强竞争力,一批具有国际竞争力的企业开始崭露头角,涌现出华为、中兴、创维、腾讯、大族激光、迈瑞等一批有实力的本土创新型企业,并初步具备了跨国公司雏形,成为深圳跨国经营的中坚力量和先锋企业。但与发达国家和地区相比,产业整体发展水平仍然不高,尤其是技术和资本密集型产业与发达国家的先进水平还有较大差距。在资源约束条件下,深圳要增强产业竞争力、城市竞争力,只能以自主创新作为支撑未来发展的主导战略。为此,市委市政府提出“把自主创新作为城市发展的主导战略”,加快建设国家创新性城市。为贯彻落实市委市政府的意图和决策,财政部门必须牢固树立“产业第一”的...
财政是党和国家履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监督手段。财政部门贯彻落实科学发展观,应从生财有道、聚财有度、用财有效、节财有方、管财有法五个方面做文章,促进经济又好又快发展。
生财有道
“生财”,就是发展经济,做大蛋糕;“有道”,就是有做大蛋糕的正确方针、政策、办法和途径。
当前,深圳的产业发展水平和产业竞争力有了很大提高,形成了以高新技术、金融、物流、文化等四大支柱产业为主导的产业体系,以电子信息技术为主的高新技术产业已拥有较强竞争力,一批具有国际竞争力的企业开始崭露头角,涌现出华为、中兴、创维、腾讯、大族激光、迈瑞等一批有实力的本土创新型企业,并初步具备了跨国公司雏形,成为深圳跨国经营的中坚力量和先锋企业。但与发达国家和地区相比,产业整体发展水平仍然不高,尤其是技术和资本密集型产业与发达国家的先进水平还有较大差距。在资源约束条件下,深圳要增强产业竞争力、城市竞争力,只能以自主创新作为支撑未来发展的主导战略。为此,市委市政府提出“把自主创新作为城市发展的主导战略”,加快建设国家创新性城市。为贯彻落实市委市政府的意图和决策,财政部门必须牢固树立“产业第一”的理念,充分发挥财政资金的杠杆作用,支持自主创新,促进国家创新型城市建设。
第一,财政投入注重导向。这些年来,深圳财政在支持自主创新、促进产业发展方面做了大量卓有成效的工作。财政对科技的投入从1991年的5300多万元逐年增加到2007年的7.5亿元,增长近15倍,惠及自主创新链的各个环节,推出了专利申请资助、技术标准研制资助、留学人员来深创业资助等政策,制定相关资助资金管理办法,设立了科技研发资金等多项专项资金。但相比企业巨大的投入需求而言,这些资金近乎杯水车薪。因此财政对产业(企业)的投入一定要有重点,不能“撒胡椒面”。要尽量少用直接拨款方式,更多地运用财政贴息、合同制“投入—退出”、构建融资平台等方式,实现财政资金辐射、引导的“乘数效应”,发挥“四两拨千斤”的放大作用。目前,深圳的社会创新服务体系还不够完善,科技中介服务机构建设有待加强。因此,要创新财政科技投入方式,设立再担保资金和机构,从政策和措施上鼓励科技中介服务机构发展,带动社会资金投入科技产业和高新技术领域。同时,市政府通过了深圳市财政局牵头拟定的自主创新信用再担保体系构建方案,拟设立专门机构向担保机构提供再担保服务。这是深圳创新财政科技投入方式的又一新举措。
第二,注重对整个产业发展有重大影响和带动作用的关键领域的投入,促进产业结构调整和经济发展方式转变。我国经济的外向型程度虽然高,但产业多数位于国际价值链的低端,庞大的加工贸易自身存在致命的弱点。经济增长方式相对粗放,消耗了大量的土地、资源、能源等等。多年来通过不合理的资源能源和劳动力价格“补贴”推动形成的粗放型增长问题,在遭遇全球性金融危机时暴露无遗。深圳高新技术产业虽然比较发达,但高端服务产业仍很不足,实际拥有自主知识产权的产品非常有限。因此,产业扶持政策必须与产业结构优化升级紧密结合。通过产业结构优化,发展现代产业体系,加快形成以科技进步和创新为基础的新竞争优势,增强深圳的国际竞争力。
第三,财政扶持政策要“与时俱进”。要根据每一时期产业发展的特点,有针对性地制定财政政策。比如,面对国际金融危机的冲击,市委市政府及时部署,在对全市工业贸易企业展开大规模调研服务的基础上,制定了帮扶困难企业促进产业发展的28条措施。财政部门积极参与调研和政策研究工作,今后仍需密切关注发展走势,进一步研究制定相应对策,帮助企业渡过难关。
聚财有度
聚财的核心问题是正确处理集中与分散的关系,对深圳而言,重点是正确处理市与区财政的集中与分散关系。自1997年实施第一轮市区财政体制以来,深圳已进行了三轮财政体制改革,每一轮都有突破和创新。
第一轮市区财政体制改革(1997—2000年)主要克服了过去各区财力事权不匹配、财政收入按企业隶属关系划分导致的“争税源、入库乱”等种种弊端。通过改革,在全市基本形成了主体税收分税分成机制,以属地征收为分配基础,国库集中收纳、统一划解的操作体系,彻底解决了税收级次确定不规范、混库现象频繁、挖挤收入屡禁不止的问题,区政府的经济工作重点从过去偏重于发展区属经济转向抓好城市管理,搞好社会服务。
第二轮市区财政体制改革(2001—2005年)主要针对第一轮体制出现的区域人均财力、税收分成、上解任务以及宏观调控的“不均衡”问题,建立新的财政体制模式:明确政府职能定位,各级政府公共服务类支出均等化程度有所提高;相应划定财政支出范围,按照公共财政的方向改革预算管理、调整支出结构、加快财政从一般性竞争领域退出;重新划分支出类别,科学、合理、客观地测算支出标准,更加符合公共财政的要求。
第三轮市区财政体制进一步适应构建“和谐深圳、效益深圳”的要求,充分贯彻“产业第一,激发活力”的原则,解决了大项目税收分成、企业迁移等困扰深圳产业发展的问题,建立共享税超率累进及产业发展等激励机制,充分调动市区两级政府发展经济、做大财政收入蛋糕的积极性。创新了出口退税负担机制,规定全市出口退税全部由市本级财政负担,消除了各区发展外贸的后顾之忧,为外向型经济持续健康发展奠定了政策基础。加大了区级政权运转支出及公共服务支出的保障力度,在支出分类以及重大事权划分上引导各区提高公共服务水平。理顺了困扰深圳多年的财政体制与计划投资、国土基金等体制不完全匹配问题,解决了市区之间财权保障交叉不清等问题,将政府各类建设资源进行有效整合,做到了“集中财力办大事”。同时,进一步完善了市区转移支付制度,促进全市经济社会协调发展,使市区两级可支配财力基本保持在“六四”格局。
用财有效
用财有效,首先是用财决策要科学。财政从事前决策控制,到事中跟踪检查,再到事后绩效评价,能够形成一个对“用财有效性”的闭环管理链。要达到“用财有效”,应从预算管理、资金调度、监督检查等三个方面努力:
1.加强预算管理,创新预算分配机制。预算管理处在财政管理链条的最前端,是财政管理工作的重点。预算管理最首要的是解决预算分配的公平性、合理性和科学性问题。而预算编制方法在很大程度上决定着预算分配的公平性、合理性和科学性。预算编制方式需要在实践中不断改进,深圳市财政局近年做了一些尝试,也取得了较好效果。一是理清各预算单位事权,科学调整行政事业经费中公用经费保障模式,规范单位经费支出渠道,对预算指标和各单位专项支出进行分类管理。二是全面实行零基预算、综合预算改革,将国土基金收支全额纳入财政预算管理,接受人大审议监督;建立自有账户结余资金的定期报告制度,加强财政结余资金管理。三是成立部门预算编审委员会,建立部门预算编制协调机制,促进预算编制的科学化、公平化和透明化,提高预算管理的工作效率和管理水平。从2009年开始,将在现有基础上建立水电费节支奖励制度,加强因公出国((境)经费审批及监管。深圳财政今后要重点研究特区内外公共支出均衡化问题;强化预算执行环节的管理,增强预算的约束力。根据当前财政经济形势和经济走势的分析,为有效防范财政风险、保障预算平衡,有必要进一步完善预算稳定调节机制。这方面可仿效香港政府平衡预算的做法,将年度公共开支始终控制在GDP20%以内;在收入多的年份,增加财政储备;在收不敷支的年份,则动用较为充足的财政储备和各种基金弥补收支差额。
2.科学调度资金,发挥财政资金的集聚效用。进一步完善国库集中支付制度,加快推进区级国库集中支付改革。国库集中支付既有预防腐败的功效,又有统筹调度资金、发挥财政资金集聚效应的作用。2007年,市本级通过零余额账户集中支付资金108.6亿元,基建直接支付资金175亿元,较好地发挥了财政资金的集聚效应。随着区级国库集中支付改革全面铺开,财政直接支付资金的数额将进一步增大,财政资金的集聚效应将更加明显。今后还要继续扩大集中支付的覆盖面。同时,继续完善财政专项资金存放商业银行改革。近年来,深圳在专项资金管理上探索出了一条发挥财政资金集聚效应的新路。通过开展专项资金(基金)清理整合和财政专项资金存放商业银行改革,有效解决了过去专项资金调度不灵、分散闲置等问题,节省了贷款成本,提高了财政资金的使用效率。截至2007年底,深圳财政专项资金的定期存款由过去仅占资金存款总量的18%上升到92%,定期利息收入大幅增加;通过收付新体系调度资金、垫付政府统贷项目投资194亿元,为政府节省了十多亿元的贷款成本。
3.加强资金监管,推进绩效评价。从2003年起,深圳财政部门对财政支出绩效评价工作进行积极探索,当年对“拓展海外市场专项资金”、“车牌拍卖基金”和“软件产业专项资金”进行了专项检查。2005年对深圳市“同富裕发展基金”、“路隧专项资金”进行了绩效评价,正式将绩效评价作为财政监督的重要内容纳入财政监督工作范围。2006年起,开展500万元(含)以上财政性资金使用绩效评价,对20个单位的45个项目进行了重点评价,涉及资金超过6亿元。2007年,对教育费附加项目进行了绩效评价。同时,充分发挥绩效检查的实效性,把评价结果作为下一年度安排部门预算的重要依据,将财政绩效评价结果纳入“行政成本”评估体系。通过近几年的实践,已初步探索出一条评价财政支出绩效的路子。今后,要进一步拓展绩效评价的范围,建立更加科学的评价指标体系。
节财有方
在节财方面,首先是节约既有钱财,尽可能少花钱、多办事、办好事;其次是节约资源,特别是稀缺性资源、生态性资源,尤其是战略性资源。在实际工作中,财政可以从三个方面考虑:一是厉行节约,采取措施严格控制并努力节约行政事业单位一般性开支,降低政府行政成本。二是加大节能减排投入,完善鼓励节能减排的财税政策,发挥政府采购政策功能,大力扶持节能减排企业和项目,促进能源资源节约、生态环境保护和循环经济发展。三是多向市政府及有关部门提合理化建议、方案,为政府及部门决策提供有价值的参考。
管财有法
在整个理财过程中,管财贯穿于生财、聚财、用财和节财全过程。管财要科学,关键是管财的法规制度要科学。因此,首先要建立健全财政法规制度。近年来,深圳财政部门在《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法规制度基础上,制定了《深圳市本级部门预算准则》,从制度上明确了预算编制的流程和管理职责,为部门预算合规、顺畅执行提供了制度保障;代市政府草拟了《深圳市人民政府部门行政首长财经责任问责暂行办法》,严肃了财经纪律。其次是依法理财。管财有法,关键是依法理财。在健全法规制度基础上,通过加强依法理财,从而实现有法必依、执法必严、违法必究。第三是创新管理手段和方法。财政部门近年通过大力推进“金财工程”一期建设,在财政科学化、精细化管理方面取得了初步成效,已从根本上解决了过去手工重复录入等诸多问题。下一步,要抓紧推进“金财工程”二期建设,在实现财政科学化、精细化管理上迈出更大的步伐。
(作者为深圳市财政局局长)
责任编辑 刘慧娴
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