随着我国农村乡政权的建立,全国有不少地区建立了乡财政。但是,对于建立什么样的乡财政,还没有一个统一的模式。根据我县四年来乡财政建设的实践和体会,我们认为,应把乡财政建成一个以管理国家财政收支为主体,兼管乡有资金,责权结合,相对自主,能适应农村经济发展需要的综合型、经营管理型的一级财政。下面结合我县实践情况,就如何建立这种形式的乡财政,谈谈我们的看法。
一、必须根据财政的职能和农村财政工作的特点,明确乡财政工作的任务。我们认为,乡财政工作的任务主要有四条:一是运用财政的分配和调节职能,贯彻执行党在农村的方针、政策,积极筹集资金,支持农村商品生产发展和改变农业生产条件,大力扶持农村蓬勃兴起的专业户、经济联合体和乡镇企业,推动农村经济的“两个转化”。二是大力组织农村财政收入,完成国家财政收支任务,管好用好财政资金。三是参与乡范围内国民收入的分配和再分配,统筹安排农村各项资金。四是加强财务监督,努力减轻农民负担。随着农村经济的发展,农民生活水平提高了,但是,在农村出现了一些向农民摊派过多、过重和物价上涨的现象。乡财政应该行使乡政府交给的权力,制止乱摊乱派和违犯国家物价政策的不法经营活动,严格监督、审查各项提留,并监督使用好提留资金。
二、必须确立一个能够充分调动乡级积极性和促进生产力发展的乡财政体制。体制的确定是否合理,关系到正确处理国家与地方的利益问题,关系到能否调动乡财政积极性和促进农村经济发展的问题。根据“统一领导,分级管理”的原则,我县对乡财政实行了“定收定支,收支挂钩,超收分成,减收减支,结余留用,一年一定”的体制。我们将预算内收入的三大类,即农业税收入、工商税收入、其他收入和预算内支出的七大类、35个款项(主要是乡级的各项行政事业费以及国家投资到乡级的农业、教育卫生、计划生育、民政抚恤和社会救济等业务经费)划到乡里,乡财政一方面接受县下达的计划、指标,并保证完成任务;另一方面,根据本乡的实际情况,可以进行调剂,统一安排,保证重点,合理使用。财政管理体制不仅要划分收支范围,核心问题是“收支挂钩,超收分成,减收减支”,这样才能调动乡级积极性,并保证国家收入任务的完成。在核定收支基数和分成比例时,我们着重把握三个环节:一是合理地核定收入基数。我们根据历史资料,结合各乡的实际情况,本着既要保证完成国家财政收入任务,又要给乡里留有一定余地,使之经过努力有超收可能的原则来确定收入基数。二是确定合理的支出基数。支出基数定多少,划多大范围,要体现简政放权的精神,把应该放的钱都放下去。除正常的机构人头经费全部下放外,对比较稳定的专项经费,也要全部下放到乡里管理,实行责、权、利结合。三是确定合理的县乡超收分成比例。在乡财政初建阶段,各种基数资料很不完整,又缺乏实践经验的情况下,采取按项分成的办法比较稳妥。我县确定的超收分成比例是:工商税超收,乡留30%,上交县70%;农业税超收,乡留50%,上交县50%;对没有核定基数的其他收入,按照实际入库数,乡留80%,上交县20%。
我县乡财政实行的“收支挂钩,分灶吃饭”的体制取得了显著的效果,主要表现在:①完善了乡级政权,使乡政府的事权与财权得到了统一;②把属于乡级管理的收支,最大限度的下放到乡里去管,调动了乡政府当家理财的积极性,提高了资金的管理水平和经济效益;③实行收支挂钩,超收分成,乡多收可以多得,鼓励增收节支。
三、必须有一套科学、严密而又符合基层财政工作情况的管理制度和办法。为了使新建立起来的乡财政所能够顺利地开展工作,建立一套科学严密而又符合基层实际情况的管理制度和办法是刻不容缓的。我们在乡财政建立之后,立即制定了乡财政《预算会计制度》、《乡财政预决算制度》、《乡镇企业财务管理制度》以及乡财政所人员《岗位责任制度》。有了这些基本制度和规定,财政所就可做到有章可循,按章办事,有条不紊地开展工作。我县乡财政管理制度的主要特点是:
(一)将乡财政工作交由县财政局一个职能机构管理。乡财政是乡政府的职能部门,也是县财政的下属机构,虽然机构小,人手少,但在业务上与县局各职能部门都有联系。县局各职能部门如果都去管,很可能因多头管理使乡财政工作难以应付,出现相互扯皮的现象。把乡财政工作由县局交给一个职能部门统管,领导集中,责任明确,可使县乡财政都便于统筹安排,有利于开展工作。在县局的职能机构中,农财机构面向农村,熟悉农村情况,乡财政工作与农财工作有着密切的联系。乡财政用于农村的支出,大部分要与集体筹集的资金统一安排使用,许多工作要与农财工作结合去做,从我县的实际看,把乡财政交县局农财股管理比较合适。我们的做法是,把乡财政这一块收支通过总预算切下来交农财股,以农财股为主配合有关职能部门,负责指标的分配和各项资金的下拨;乡财政预算执行情况的分析、乡财政预决算和会计报表的编制、财务检查、人员培训等,也统统由农财股办理;农财股按照预算、行财部门的要求,按时报送报表,提供有关资料。这样既加强了县局对乡财政的领导,又协调了县财政内部各职能部门以及县乡财政的关系。
(二)改革拨款办法,实行资金由财政直接下拨。在建立乡级财政以前,国家投资到乡里的预算资金,都是通过主管部门转拨的,这种拨款办法弊病甚多。首先是层次多,周转慢,手续麻烦,造成人力物力的浪费;其次是乡财政资金的来源渠道多,资金分散,尤其是通过主管部门转拨,大都是以拨作支,以领代报,形成“一拨二转三不管”的状况,漏洞大,浪费严重。乡财政建立后,乡级预算资金改为统由县财政直拨,乡属各用款单位直接向乡财政提出预算、计划,取得资金,并按规定向乡财政报送会计报表(同时抄报各主管部门),从而加强了资金的统一管理和监督,减少了拨款渠道,简化了拨款手续。
(三)区别性质,正确核算三种资金。乡财政管理三种资金:一是国拨预算内资金;二是预算外资金;三是乡有资金。这三种资金性质不同,如果捆在一起核算,就无法掌握三种资金的来龙去脉,就无法考核三种资金的各自效益。因此我们将这三种资金分别建立三套帐,在银行开设三个拨款户,分别核算。这种核算管理办法不仅适应乡财政“两重性”的特点,而且使乡政府在资金管理上放心,年终能够按照国家预算的要求,向政府、人大以及财政编报一本完整的乡财政决算,全面反映本乡的经济面貌和财政收支活动。
四、必须有一支过得硬的财政干部队伍。乡财政干部的政策水平、业务素质是搞好综合型、经营管理型财政的一个重要条件。因此,我们一面抓好乡财政干部的配备管理,一面抓了乡财政干部的培训工作。我县现有乡财政干部100人,平均每所4人。在干部的管理上,我们征得县人事部门的同意,对乡财政干部的任免、提调、处分等由县财政局为主,从而保证了干部队伍的稳定性。在业务培训方面,我们坚持长会短训与自学、统一考核与评比相结合。由县财政局统一布置学习计划,长期坚持;此外,还把相邻的乡组成学习互帮组,交流经验,互相解决疑难问题;并选送业务骨干到专业学校学习。由于采取上述管理和培训措施,乡财政干部在政策水平和业务素质上提高很快,能较好地完成各项工作任务。