一、问题的提出
当前我国经济体制改革和开放、搞活的经济形势很好,财政状况继续好转,国民经济出现了持续、稳定、协调发展的新局面。但是在前进中,也出现了财政赤字扩大,货币发行偏多,消费基金增长过猛与部分商品价格上涨等宏观失控的情况,给经济体制改革与国民经济发展造成一定困难。
我们知道,财政状况是国民经济发展与经济体制改革的综合反映。财政收支平衡状况如何,直接关系到国民经济的全局。因此,研究一下财政收支平衡的几种形态及其转化问题,有利于宏观调节与微观搞活,有利于推进现代化经济建设。
纵观1950—1984年期间我国财政收支状况,大体上有四种形态:一是财政收支平衡、略有结余的稳固平衡,简称稳固平衡;二是财政收支完全平衡,简称完全平衡;三是财政收支基本平衡,简称基本平衡;四是财政支出大量超过收入,简称财政大量赤字。前三种属于财政收支平衡的三个形态,后一种属于财政收支失平形态,不属于财政收支平衡形态。上述四种形态在过去三十五年来都曾出现过。
我们一向认为,“财政收支平衡、略有结余”的稳固平衡是反映“量力而行”、“量入为出”原则的稳妥可靠的平衡形态,是理财思想与理财政策的主要方面。关于“略有结余”的数量界限,早在五十年代就讨论过,一般认为以收支结余数占财政总收入的3%左右为度。过多了,形成资金积压,实质上是物资积压,要影响国家建设速度与人民生活的改善;过少了,又会在财力上应付不了自然灾害与意外事故,也要影响国家建设与人民生活。收支结余数为3%左右的数据,虽非定论,但已为过去实践所证明,是较为合适的。“财政收支完全平衡”,即财政结余只占财政总收入的2%以下。这种财政收支平衡的形态是正常的。“财政收支基本平衡”,即财政支出大于财政收入,而表现为略有赤字,这是近几年来我国建设实践中出现的问题。我们认为,这是一种过渡形态,必须加以控制。基本平衡的界限在哪里?“略有赤字”以多少为度?在财政学界中还没有很好讨论。我们对近几年来“略有赤字”的年度进行了分析,认为财政赤字占财政总收入在3%以内,可以作为财政收支基本平衡的量度。财政支出超过财政收入3%,应算“财政大量赤字”。“财政大量赤字”是财政收支失平形态,是不正常形态,人们是持反对态度的。
二、财政收支基本平衡的过渡性
我们把有3%以下赤字的财政收支基本平衡形态当作财政收支平衡形态之一,这是否有矛盾?答复是否定的。这是因为,在财政资金运动过程中,收入与支出之间的不平衡是绝对的,两者的平衡则是相对的。预算执行结果,收入与支出不差一分一毫的绝对平衡是没有的,差额是肯定存在的。如果收支差额很小,对国民经济不产生不利影响,或影响轻微,而且在短期内为国民经济所能承受,那么有少量赤字的财政收支基本平衡就应该属于财政收支平衡状态。所以,财政收支平衡应该以“区间”来衡量,而不应以“点”来衡量。只要财政收支差额座落在这个“区间”之间,都应该是属于财政收支平衡状态的。
近几年来连续出现“财政收支基本平衡”(或赤字少于4%的财政收支轻度失平状态),并不表明财政收支基本平衡状态是合理、正常的,值得提倡的,更不表明这可以作为一种长期的财政政策来执行;应该说,财政收支基本平衡乃是在目前的特殊情况下,出现的一种过渡性的财政收支平衡形态。
应当指出,我国是社会主义国家,生产资料公有制决定了我们不能实行赤字财政政策。对于短期的迫不得已的少量赤字固然可以接受,但要严加控制,赤字数额应被严格控制在3%以内,而且不能年年出现少量赤字。必须力争创造条件早日消灭赤字,千万不能让赤字年年积累,千万不能让赤字突破3%的限度。不能让它逆转为“财政收支失平形态”,而应使之顺转到财政收支完全平衡,再进到稳固平衡。
三、如何过渡到稳固平衡
由于目前财政资金需要与可能的矛盾非常尖锐,因此,要实现从基本平衡转变为完全平衡而到稳固平衡,要通过艰苦努力才能达到。为此,我们认为,应做好以下几方面的工作:
首先,必须在理财思想上有一个转变。中央领导同志要求财政部门应成为国家经营管理部,这是社会主义理财思想的高度概括。经济决定财政,只有经济发展、经济效益提高,财政才有充裕的财源。因此,生财是一个根本性的问题,如果只把眼光局限于聚财、用财,是理不好财的。我们认为,理财思想可以概括为三种形态,用公式表示如下:
①财政——财政——财政
②财政——经济——财政
③经济——财政——经济
第一种公式,其理财思想没将经济纳入视野,它的出发点、归宿点以及全部活动过程;都只有财政。无庸讳言,这种单纯财政观点是必须加以否定的。
第二种公式,其理财思想虽然也谈发展经济,但其出发点与归宿点都是财政,发展经济只是作为增加财政收入的手段,其整个视野仍没放在发展经济上。这种理财思想也不足取。
第三种公式,其理财思想的出发点和归宿点都是为了发展经济。财政作为社会主义国家手中强有力的分配手段,必须努力促进经济发展,从而丰裕自己的财源、增大财力。在这种理财思想指导下,才能实现财政分配的良性循环。因此,财政部门应树立这种理财思想,克服少量赤字无害的观点,积极地去争取财政收支完全平衡以至稳固平衡。
其次,通过财政资金的合理分配,促进产业结构的合理化。1952—1983年,我国第三产业占国民生产总值的比重呈下降趋势,目前我国第三产业的落后,已影响第一、第二产业的发展,也影响了财政收入。因此,财政分配要促进产业结构的合理化,以有利于经济发展和社会经济效益的提高,同时也能大大增加财政收入,有助于实现财政收支完全平衡和稳固平衡。
在促进产业结构的合理化方面,改造传统工业也是一个重要的战略任务。从现有设备的技术状况来看,我国工业技术还很落后,大大影响了经济效益,也影响了财政收入。要实现四个现代化,赶超世界先进水平,进行技术改造是刻不容缓的。财政要在支持传统工业改造的过程中增加财政收入,从而达到收支完全平衡和稳固平衡。
第三,要在搞活企业上大做文章。企业是国民经济的细胞,企业缺乏活力,整个国民经济也必定缺乏活力,财源也必定不会富裕,财政收支状况的改善也就缺乏坚实的基础。
第四,充实国家财政后备。社会主义国家为了保证经济与社会的发展,必须建立一个后备基金体系。在这个体系中,财政后备占有举足轻重的地位。毛泽东同志早在五十年代初期就说过:“增产、节约、多留后备力量,是巩固国家预算的三道防线。”可见,财政后备对保证财政平衡具有重大意义。这几年由于连续出现赤字,国家原有财政后备已动用完了。因此,今后在安排年度预算时,应考虑国家财政后备支出,以保证和充实国家财政后备力量。此外,还有当年预备费问题,近年来,往往第一季度就把预备费用了,预备费过早用光,失掉了预备费原来的意义,也造成年终扩大赤字的可能。今后对预备费应坚持第三季度才能动用的做法。
第五,必须切实加强综合财政管理,搞好综合财政信贷计划,以统筹和协调各类资金的运用。随着财力分配政策的变化、地方和企业财力的增加,只有加强综合财政信贷计划,才能避免投资布局不合理、重复建设、盲目生产的情况,才有利于提高各类资金的使用效益和实现财政收支平衡。综合财政信贷计划,不是指令性计划,而是指导性计划,因此,在统筹协调各类资金的过程中,一定要坚持各类资金使用权不变,决不能平调资金,否则,就会影响各方面的积极性。