时间:2020-05-09 作者:季孟飞
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摘要:
预算管理涉及的范围比较宽,它包括为了实现国家预算的职能任务而制定的方针政策,预算指标、计划,组织管理措施和方法等各个方面。现在,就统一领导、分级管理的问题,谈几点看法。
(一)实行统一领导,分级管理的必要性
统一领导,分级管理,是国家预算管理的一个重要原则。这是由我国政治制度和经济制度所决定的。第一,它适应我国政权体制的要求。我国宪法规定,国家设立国务院(中央人民政府),省(市、自治区)和县(市)各级人民政府。一级政府有一级施政范围。因此,一级政府必须相应地有一级财政、预算,有一定的财权,才能保证各级政府职能任务的实现。第二,统一领导、分级管理是民主集中制原则在国家预算管理中的具体体现和运用。第三,我国在政治上是统一的社会主义国家,国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。同时,我国又是一个幅员广大的国家,各个地区的经济基础和自然条件相差悬殊,因此,必须实行统一领导、分级管理。只有实行统一领导,才能保证中央的路线、方针、政策在全国统一贯彻执行,才能保证国民经济在全国范围内有计划、按比例地发展。统一领导是建设一个强大的社会主义国家的根本保证。但是,在统一领导的前提下,又必须从...
预算管理涉及的范围比较宽,它包括为了实现国家预算的职能任务而制定的方针政策,预算指标、计划,组织管理措施和方法等各个方面。现在,就统一领导、分级管理的问题,谈几点看法。
(一)实行统一领导,分级管理的必要性
统一领导,分级管理,是国家预算管理的一个重要原则。这是由我国政治制度和经济制度所决定的。第一,它适应我国政权体制的要求。我国宪法规定,国家设立国务院(中央人民政府),省(市、自治区)和县(市)各级人民政府。一级政府有一级施政范围。因此,一级政府必须相应地有一级财政、预算,有一定的财权,才能保证各级政府职能任务的实现。第二,统一领导、分级管理是民主集中制原则在国家预算管理中的具体体现和运用。第三,我国在政治上是统一的社会主义国家,国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。同时,我国又是一个幅员广大的国家,各个地区的经济基础和自然条件相差悬殊,因此,必须实行统一领导、分级管理。只有实行统一领导,才能保证中央的路线、方针、政策在全国统一贯彻执行,才能保证国民经济在全国范围内有计划、按比例地发展。统一领导是建设一个强大的社会主义国家的根本保证。但是,在统一领导的前提下,又必须从我国的国情出发,实行分级管理,使各级政权具有一定的管理权限,以利于因地制宜地统筹安排地方的经济建设和科学、文教、卫生、民政等各项事业。
实行统一领导,分级管理这个重要原则的根本目的,在于正确处理各级财政之间的关系,充分发挥中央和地方两个积极性,使各级政府都能关心财政,关心国家预算管理,上下一致,共同努力,把国家预算管理工作做好。
建国以来的预算管理体制,经历过多次变动。建国初期实行了高度集中的管理体制,对扭转当时财政经济困难局面起了重大的作用。随着经济情况的好转,1951年就提出了统一领导,分级负责的方针。当时的分级负责,主要是按照企业、事业、行政机构的隶属关系,划分中央、大行政区和省(市)的收支范围。1953年,我国进入有计划的经济建设时期。为了适应发展经济的需要,从这一年起实行中央、省、县三级管理体制,大区改为中央派出机构。此后的预算管理体制,为了适应当时经济形势的变化,进行过多次的改进与变革,在收支范围的划分、集权与分权上,有时中央集中得多一些,地方管理的权限少一些;有时中央集中得少一些,下放地方管理的权限大一些。但是总的来讲,统一领导,分级管理的原则没有改变。当前,各级经济管理体制改革工作正在进行,企业上缴利润改为税收的办法正在试行,今后预算管理体制在收支划分上将会有很大的变化,管理权限也要适应新的形势研究改革。但是,统一领导,分级管理的原则,我想是不会改变的。
(二)怎样理解和运用统一领导、分级管理的原则
统一领导、分级管理不是平行的关系。统一领导是全局,分级管理是局部。统一领导,分级管理,是在统一领导的前提下实行分级管理,分级管理要有利于统一领导,保证统一领导确定的各项政治经济任务的实现。这个指导思想必须明确,否则,在实际工作中,就会发生许多矛盾现象和认识不一致的问题。比如,近几年,国民经济在进行调整,经济管理体制在进行改革,国家采取了一些政策措施,如部分工农业产品价格调整,有些机构人员充实加强,调整职工工资,提高补贴标准,部分行业调整折旧率,开征新的税种和税率变动等等。不少政策措施影响到财政减收增支。在“分灶吃饭”体制执行过程中,这些减收增支,大多是按财政隶属关系分别负担的。但有不少地区提出这些政策措施是中央和国务院决定的,也有中央主管部门文件下达的,影响地方财政的部分,应当按照谁出主意谁拿钱的原则,由中央财政负担。这个问题怎么看?我认为,应当从对统一领导、分级管理这个原则的统一认识来解决。既然是在统一领导的前提下实行分级管理,那么,中央和国务院决定的政策措施,各级政府都应当贯彻执行。其财政负担也应按照“分灶吃饭”的精神分级负责。如果这些政策措施所带来的减收增支,全部由中央财政负担,从财力上讲,也是不可能的。有些政策措施,减少了地方财政收入,相应增加了中央财政收入,这有两种情况:一种是国家为了集中财力,保证重点建设所采取的措施,这种情况,地方就要从大局出发,认真贯彻执行;一种是为了调整经济关系所采取的措施,如新开征的烧油特别税,目前还是按照体制返还给地方的。当然,如果不是中央和国务院决定的措施,而是中央主管部门自行开的口子,我认为可以根据本地区的实际情况和财力可能,酌情统筹安排。
关于统一领导、分级管理的具体内容,根据多年来的实践,在预算管理上通常归纳为:中央有三个统一,地方有三个职权。中央的三个统一是:财政预算方针、政策,必须由国家统一制定,各地区、各部门必须保证贯彻执行;财政预算收支计划必须由国家统一安排、核定,各地区、各部门要努力完成国家规定的任务,积极组织收入,力争超过,并合理安排支出,力求节约,以保证国家预算收支任务的实现;重要的财政预算管理制度,如预决算制度,收入缴库制度等,都必须由国家统一制定,各地区、各部门必须认真执行,这是实现统一领导的保证。地方的三个职权是:在国家核定的财政预算和划分收支比例的范围内,有权统筹安排,适当调剂;有权使用支配本地区的机动财力;有权在国家统一制定的财政预算制度范围内,结合地方的实际情况制定具体执行办法和施行细则。这是根据地方各级政府的事权给予相应的财权,使其权、责、利相结合。
地方财权的大小,应根据各级政权所担负的政治经济任务和企业、事业单位的隶属关系来划分,以利于各级政权统一规划、统筹安排,保证其职能任务的完成。我国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业和事业。国营企业和事业归哪一级管理,即事权放在哪一级,财权也应相应地放在哪一级。但是,在过去预算管理体制执行过程中,也经常发生条块矛盾,就是中央各主管部门和地方各级政权谁对预算支出有支配权的问题。地方政权的各项经济支出,是用于发展经济和各项事业的,如果分别由中央各部的条条来支配,难以完全适应地方的需要。因为各个条条考虑的是本部门的纵向关系,对横向关系考虑少,条条分配了,地方政权就难以根据实际情况统筹安排。1980年实行“划分收支、分级包干”的管理体制以后,这个问题解决得比较好。从1981年开始,国家编制全国财政预算计划,对地方只分配收入任务,不具体分配支出指标。地方预算的安排,根据国家分配的收入任务按照包干的分成比例,计算自己可能得到的财力,按照国家的方针政策,统筹安排本地区的各项支出。中央各部条条的管理,着重于政策的指导与检查,规划的监督,经验的交流等方面。这样做,调动了地方的积极性,也加强了统一领导。
(三)统一领导、分级管理的核心是处理好集权与分权的关系问题
在统一领导、分级管理的原则下,根据党和国家的方针政策,从既有利于调动地方的积极性,又有利于国家财政预算的巩固和发展出发,来解决集权与分权的问题,诸如集中什么,分散什么,集中多少,分散多少,反映在预算收支上如何划分,以及收支关系如何结合等等,都要处理得当。
关于收支范围的划分,看起来是个方法问题,但收支范围划分得好与不好,不仅涉及到中央与地方的权益问题,而且也涉及到国家对经济结构的宏观控制问题。前边已经讲过,预算收支范围要按照企业、事业的隶属关系来划分,中央各部门直接管理的企业、事业收入归中央,地方管理的企业、事业收入归地方。这样划分,看起来比较简单,也比较清楚。但是实际执行中,归地方财政的收入,地方就比较关心,而对中央管理的企业收入,地方关心就比较少。为了解决这个问题,现行体制和制度上规定,对上划中央的企业收入,留成20%作为地方财政收入;为了促进地方对中央所属企业的监督,近两年开展的财务大检查,还规定地方财税部门对中央所属企业查出的问题,可按查出问题补交入库的收入提成10%,以调动地方的积极性;在税收上,有几种地方税(如车船使用牌照税、城市房地产税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税)税源分散,数额不大,抓紧一点,可以多收一些,放松一点,就收不了多少。把它们作为地方固定收入以后,地方就管得比较好。但是某些产品的税收,国家规定了高税率,这些高税率的税种作为地方财政收入以后,有些地方为了增加本地区的财政收入,盲目发展了一些小厂,这同计划经济宏观控制的要求是不一致的。所以,高税率产品的税收的划分,今后需要很好地进行研究。
在预算管理体制上,除预算收支范围的划分以外,还有两个问题:一是收支两条线还是收支挂钩;二是一年一定还是一定几年不变。前一个问题,经过建国以来的实践,认识比较一致。收支两条线的办法,不利于调动地方的积极性,更不适应我们这样一个大国的国情。实行收支挂钩,是权、责、利相结合的办法,可以促进地方努力增收节支,调动地方组织收入的积极性。在实行收支挂钩的办法时,是一年一定好还是一定几年不变好。两相比较,还是一定几年不变好。一年一定,就是年年分配收支任务,并计算分成比例或者定额补助数额。这种办法不利于地方对发展各项建设事业作长期规划,而且每年分配任务时,都要争论一番,费时费事,还容易出现鞭打快牛的现象。实行一定几年不变,即按照核定的收支,计算出的地方分成比例或者定额补助数额,一定几年不变。这样地方可以根据本地区的生产建设情况,计算出自己可能得到的财力,统筹安排自己的支出,有利于地方为发展本地区的事业做较长期的打算。但是实行这种办法,其收支基数的核定要做好细致的计算工作,力争避免地区之间的苦乐不均现象。
现行的财政预算管理体制,是1980年实行的“划分收支,分级包干,一定五年不变”的财政体制,也叫“分灶吃饭”的体制。这个体制,已经执行了三年多,实践证明,这个体制比较好地体现了责、权、利结合的原则,促进地方增产节约,增收节支,努力做到地方财政收支平衡,发挥了地方的积极性。这几年,如果不是实行“分灶吃饭”的财政体制,国家财政的困难,可能更大一些。当然,现行体制也存在一些需要研究的问题。目前正在加速进行利改税的工作,今后税收将是国家财政收入的主要来源,各级财政收入的划分,将由分税办法代替现行按隶属关系划分收入的办法。这样,现行的隶属关系将要发生明显的变化。各级财政收入的划分办法改变了,必然对支出的划分带来新的问题。目前支出的划分,除国防费、援外费、国家物资储备等列作中央专项支出外,其他经济建设和事业行政开支基本上是按隶属关系划分的,各级财政都有开支。今后,经济建设和事业开支,如生产性的基本建设投资、企业技术改造、新产品试制、高等院校开支和科研经费等,由哪级财政负担,也是今后财政预算收支划分、集权与分权方面必须解决的问题。
现行财政管理体制中还有一个有待研究解决的问题,即中央财政困难如何解决。近几年,国家财政连年出现了赤字,其中,中央财政赤字占95%以上。地方财政近两年也有困难,但比较起来,比中央财政的日子要好过一些。地方财政确实为国家分担了困难(如中央财政向地方借了款)。在地方承担国家困难的同时,中央财政对一些收入上不去或暂时下降、确有困难的地区,也作了尽可能的照顾。对一些特殊问题(如城市建设、救灾等)还增拨了不少专款。由于这些原因,地方总的财政结余状况变化不大(当然地区之间情况不完全平衡)。中央财政困难的原因,主要是中央财政直接组织的收入少,而补贴负担太重。以1983年为例,国家财政收入预算(国内部分)1,178亿元,中央本级直接组织的收入不到四分之一;而中央财政支出占国家财政支出预算1,208亿元的比重,超过一半以上(如包括中央财政对地方的专项拨款,则中央支出占的比重更大)。这就是说,中央财政资金大部分要靠地方上解来解决。这样,就必然影响中央财政掌握整个国家预算收支平衡的主动权。为了改变当前中央财政的困难局面,根据统一领导、分级管理的原则,今后一个时期在处理集权与分权的关系上,中央财政应适当集中。集中到什么程度,我看有三条是必须坚持的:一是国家的重点建设投资必须保证;二是中央必不可少的国防、援外和行政事业经费必须保证;三是对一些经济不发达地区的财力支援和应付重大的自然灾害的资金必须保证。这三条是保证实现党的路线和四化建设所需要的。维护中央财政的主动权,事关全局,全局主动了,局部有困难,也比较容易克服。
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