时间:2020-05-09 作者:兴华
[大]
[中]
[小]
摘要:
1958年到1960年的三年“大跃进”,由于经济工作指导思想上的失误,加上农业上的自然灾害和苏联政府背信弃义地撕毁合同,我国的国民经济陷入了严重的困难之中。从1960年开始,党中央和毛泽东同志着手纠正经济工作中“左”的错误,并且决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针,在经济工作中强调了统一领导、统一政策、统一计划、统一行动,在财政体制和财政管理上也相应地采取了加强集中统一的一系列措施。回顾从1961年到1965年实行的加强集中统一的财政管理体制,探讨和总结这个时期的丰富历史经验,有着重要的现实意义。
一、当时面临的财政经济情况和问题
陈云同志对当时财政经济方面的困难,作过深刻的分析。他指出,困难主要表现在五个方面:(一)农业有很大的减产。1961年的产量同1957年相比,粮食大约减少800多亿斤,棉花等经济作物和畜牧产品也减产很多。(二)已经摆开的基本建设规模,超过了国家财力、物力的可能性,同当时的工农业生产水平不相适应。基本建设规模过大,工业负担不了,农业也负担不了。(三)钞票发得太多,通货膨胀。一方面支出钞票多;另一方面,农业、轻工业减产,国家掌握的商品少,这两方面不能平衡。(四)城市...
1958年到1960年的三年“大跃进”,由于经济工作指导思想上的失误,加上农业上的自然灾害和苏联政府背信弃义地撕毁合同,我国的国民经济陷入了严重的困难之中。从1960年开始,党中央和毛泽东同志着手纠正经济工作中“左”的错误,并且决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针,在经济工作中强调了统一领导、统一政策、统一计划、统一行动,在财政体制和财政管理上也相应地采取了加强集中统一的一系列措施。回顾从1961年到1965年实行的加强集中统一的财政管理体制,探讨和总结这个时期的丰富历史经验,有着重要的现实意义。
一、当时面临的财政经济情况和问题
陈云同志对当时财政经济方面的困难,作过深刻的分析。他指出,困难主要表现在五个方面:(一)农业有很大的减产。1961年的产量同1957年相比,粮食大约减少800多亿斤,棉花等经济作物和畜牧产品也减产很多。(二)已经摆开的基本建设规模,超过了国家财力、物力的可能性,同当时的工农业生产水平不相适应。基本建设规模过大,工业负担不了,农业也负担不了。(三)钞票发得太多,通货膨胀。一方面支出钞票多;另一方面,农业、轻工业减产,国家掌握的商品少,这两方面不能平衡。(四)城市的钞票大量向乡村转移。在物资少、钞票多的情况下,出现了相当严重的投机倒把现象。(五)城市人民的生活下降。
经济上的困难必然反映到财政上来。由于高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”的泛滥,不少工厂盲目追求高速度,粗制滥造了许多质量低劣、甚至没有使用价值需要报废的产品,致使财政收入不实,出现了虚假现象。1958—1961年这四年,原来账面上结余几十亿元,经过落实,实际是有赤字180亿元。在财政管理和财政体制方面也出现很多问题,主要是:(一)财政纪律松弛。有些地区和单位,乱拉乱挤国家资金,任意占用国家收入。税收中应交不交和私自挪用、欠税漏税的现象比较普遍。企业的成本管理、经济核算被打乱,各种资金的正常收支渠道被破坏。财政部门管理、监督不力,执行制度不严,在一些部门和单位财政管理相当混乱。(二)资金使用上过于分散,预算外资金增长过快,范围偏宽,数额偏大。1960年预算外资金总数达到110多亿元,比1957年增加了3.5倍,再加上管理偏松,许多被用来安排了计划外的基本建设或者搞了非生产性开支,冲击了国家计划,冲击了市场。(三)财权偏于分散。前儿年下放的财权多了一些,快了一些,专、县、公社和企业的财权过大。
对于这些问题,毛泽东同志在1959年6月曾指出,“四权”(指人权、财权、商权、工权)过去下放多了一些,快了一些,造成了混乱。应当强调一下统一领导,中央集权。下放的权力,要适当收回。1960年开始把“大跃进”时期下放过头的企业和权力逐步收回。1961年1月,中央批转财政部党组《关于改进财政体制加强财政管理的报告》,1月20日中央决定调整经济管理体制,重申财权要集中。但是,到1962年初,发现当年财政仍可能出20—30亿元的赤字。为了讨论研究这个问题,在中南海的西楼专门召开了会议。在“西楼会议”的基础上,2月又召开了国务院各部委党组成员会议,陈云同志发表了《目前财政经济的情况和克服困难的若干办法》。3月和4月,党中央、国务院先后发出《关于切实加强银行工作的集中统一,严格控制货币发行的决定》和《关于严格控制财政管理的决定》,即财政银行“双六条”。5月,中央又颁发了关于加强基本建设管理的三个文件,要求严格控制基本建设投资。从1961年实行的加强集中统一的财政管理体制,就是在这样的历史背景下开始的。
二、财政上加强集中统一的主要内容
1961年1月15日,中央在批转财政部党组《关于改进财政体制加强财政管理的报告》时指出:第一,财政大权要集中于中央、大区和省、市、自治区三级,认真实行“全国一盘棋”,坚决纠正财权过于分散的现象。第二,坚持制度,严格纪律,加强监督,坚决纠正财政纪律松弛、不遵守财政制度的现象。第三,加强经济核算,切实降低成本,大力促进劳动生产率的提高和增产节约运动的开展,坚决纠正把不应摊入成本的开支挤入成本的现象。第四,坚持资金分口,任何人不许把流动资金用于基本建设,不许把信贷资金(银行贷款)用于财政性支出,不得赊销和挪用国家的商品和物资。
在财政管理体制方面,主要采取了以下加强集中统一的措施:
(一)国家的财权基本上集中在中央、大区和省、市、自治区三级,专、县(市)、公社的财权适当缩小,但是,仍然给予必要的机动,以发挥他们的积极性。
(二)中央对省、市、自治区财政,继续实行“收支下放、地区调剂、总额分成、一年一变”的办法。但是,在收入方面,收回了一部分重点企业、事业单位的收入,作为中央的固定收入;在支出方面,将基本建设拨款改为中央专案拨款,以利于当时对基本建设资金的严格控制。中央财政支出在国家财政总支出中的比重,保持在1962年的水平上。
(三)国家预算从中央到地方,实行上下一本帐,坚持“全国一盘棋”,各级预算的安排,要坚持收支平衡,略有结余,一律不准打赤字预算。
(四)当年的超收分成和支出结余,以及地方财政的上年结余资金,都不得用于提高工资、增加人员编制。
(五)基本建设投资和各项事业费用,必须按照国家规定的计划和核定的预算进行拨款,凡是未经国家计划部门批准,未纳入国家计划的,一律不得增加基本建设投资。
(六)对各地区、各部门和单位的预算外资金,采取“纳、减、管”的办法进行整顿,即有的纳入预算,有的减少数额,都要加强管理。当时规定应当纳入预算的有:商业部门的饮食和服务企业的收入;综合利用和多种经营收入;用预算外资金兴办的企业的收入。当时减少的主要是企业利润留成,减掉一半左右。在加强预算外资金管理方面,采取了以下措施:一是控制预算外资金的来源和使用范围,不经中央批准,不许增加项目、提高比例,不准化预算内收入为预算外收入;二是应当在预算外开支的不准挤入预算内,谁的资金归谁用,不准乱拉乱扯;三是预算外资金要按规定的用途使用,并且做到年初有计划,执行有检查,年终有报告;四是预算外资金用于基本建设的,要纳入国家计划;等等。
为了保证财力的集中,加强财政管理和监督,严格财政纪律,中央和国务院重申了十项禁条:1.不许挪用应当上缴的税款和利润;2.不许挪用银行的贷款;3.不许挪用应当归还其他单位的货款;4.不许把生产成本范围以外的任何开支挤入生产成本;5.不许挪用企业的定额流动资金;6.不许挪用固定资产的变价收入;7.不许挪用固定资产的折旧基金和大修理基金;8.不许自行提高企业各项专用基金(附加工资、大修理基金等)的提取比例;9.不许挪用企业的“四项费用”(技术措施费、新产品试制费、劳动保护费、零星固定资产购置费);10.不许挪用基本建设单位储备材料和设备的资金。
在企业财务管理、基本建设财务管理和税收管理制度方面,也分别采取了若干加强集中统一的措施。这些措施中最主要的是:(一)重申企业资金管理和成本管理制度,分清资金渠道,加强经济核算。从1961年1月23日起,大幅度调整了企业的利润留成比例。(二)改进基本建设财务管理,加强拨款监督工作。强调了计划管理,并规定一切基建投资,不论用的是预算内资金还是预算外资金,都必须由建设银行拨款监督。(三)在税收管理体制方面,把税目、税率和盐税税额的调整权集中到中央;地方各税的税目、税率的调整权集中到中央局;减免税的批准权集中到省、市、自治区。
在经济调整时期,国家财政还进一步加强了对农业的支援,大幅度地减少了农业税收,并对“一平二调”的错误实行了退赔。同时,还改进了公社的财政管理,强调划清国家财政收支同公社财政收支的界限。这对促进农业的恢复和发展起了重要作用。
三、实行加强集中统一财政管理体制的结果和几点体会
经过认真贯彻执行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针和党中央制定的一系列政策决定,包括实行加强集中统一的财政管理体制,收到了良好的效果,国民经济逐渐恢复了生机。从1962年到1965年,工农业总产值平均每年增长15.7%,其中工业生产平均每年增长17.9%,农业生产平均每年增长11.1%。国民收入平均每年增长14.5%,职工的实际工资三年增长了17.4%,农民收入增长了15%左右。工业企业全员劳动生产率平均每年提高23.1%,可比产品成本平均每年降低9%。财政收入三年增长51%,平均每年增长15%。在这一段时间内,我们还偿还了对苏联的全部债款。到1965年初,调整国民经济的任务已经基本完成。
从三年“大跃进”,到六十年代初期的三年调整,我国的国民经济经历了一个曲折的过程,它从正反两个方面给予我们的教育是十分深刻的。就财政工作而言,我们的体会是:
(一)在国民经济比例严重失调,经济结构严重不合理,财政非常困难的情况下,首先必须对整个国民经济进行大幅度的调整。为了克服困难,就需要把我们的力量,包括国家财力,集中起来,统一安排使用。陈云同志曾经说过,在非常时期,要有更多的集中统一。经济越是困难,越是要加强集中统一。邓小平同志也曾经说过,我们克服困难,历来靠集中统一。六十年代初期,我们靠高度的集中,强有力的措施,解决了基建投资规模过大,超过财力、物力可能的问题。如果不是实行高度的集中统一,果断地对国民经济进行大幅度的调整,这样迅速地克服当时严重的财政经济困难是难以想象的。
(二)集中统一要建立在合理的基础上,该严的时候要严,该宽的时候要宽,要注意通度。陈云同志说过,集中统一,就是在给地方和企业以必需的机动的财力、物力以后,把力量集中统一起来。他告诫我们,要正确处理集中统一和分散灵活的辩证关系。为了克服困难,需要尽可能地集中力量,但是,地方和企业最必需的财力、物力要给予保证,否则,集中起来的力量也难以充分地、最大限度地发挥作用。
事实上,当经济情况好转,财政后备增加,地方和企业有条件多办一点事情的时候,就适当地扩大了地方和企业的权限。1963年以后,财政情况逐步开始好转,收支划分上也相应地作了调整,有限度地扩大一些地方的财力,并逐步扩大了地方对预算的调剂权。到1965年,地方预算的结余资金不再上交中央,全部留归地方安排使用;预备费的留用比例也作了合理的调增;财权也相应有所下放,基建投资除重点项目外,一般项目,中央只分配一个总额,由地方自行确定项目;并且重新恢复了中央、省(市、自治区)和县(市)三级财政,等等。这些必要的调整,起到了调动各方面积极性的作用。
()集中与分散,在财政体制上并不决定于体制的形式,更重要的是决定于体制的具体内容。1961—1965年我们实行的基本上还是“总额分成,一年一变”的办法,表面上看,与前两年的办法是一样的。实际上同一体制形式下面,内容有了很大的变化,在财力的分配和财权的划分上都加强了集中统一。所以,我们分析财政管理体制时,不但要看它的形式,更重要的是要分析它的内容。
(四)加强集中统一,要和提高自觉性结合起来。加强集中统一符合全局利益,也符合各地区、各单位的长远利益和根本利益。但是,在一定的时期内,它不可避免地会给某些局部带来一些暂时的困难。所以,要提高人们的自觉性。我们在贯彻执行加强集中统一的各项财政经济措施时,进行了广泛深入的宣传教育工作。事实证明,只要把道理讲清了,地方、企业和广大人民的认识统一了,大家是非常顾全大局的。
(五)财政上集中统一的措施要与加强管理、严肃纪律相辅相成。一般说来,集中统一属于国家宏观经济决策,它必须通过微观经济的活动来实现。这就需要我们按照集中统一的要求,制定一系列管理制度、实施办法和各种条例规定,并且要有严明的纪律来保证这些制度办法的贯彻执行。
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号