时间:2019-10-22 作者:陈先华 浙江省国有资本运营有限公司
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摘要:
国有企业或国有资本是我国经济的重要引擎和主导力量,近年来,国有资本向关系国家经济命脉、国家安全的重要行业集中,但对一般性或竞争性实体行业的经营和投资持续弱化,造成投资不足,国有企业在大部分行业中并没有发挥促进产业融合、改善产业组织结构的功能,建议加快完善国有企业治理结构和考核机制。
国有企业对实业投资存在的问题和影响
(一)产业空心化问题。国有企业是承担实业投资的重要角色,但随着近年来劳动力成本的大幅上升,国有资本在非垄断性行业的发展存在下滑趋势,国企收入占一般性行业规模以上企业收入的比重由1999年的31.4%下降到2014年的15.6%,2015年国有固定资产投资增长率仅为10.9%,其中制造业实体投资增长率为8.0%,国企的实体经营和投资不景气。“中国制造”的产品逐步萎缩,会带来产业空心化。
(二)转型升级问题。目前国内经济转型的压力,做低端产品不挣钱,中端产品没有形成世界性的品牌,高端产品和服务面临创新不足的窘境。我国制造业面临着发达国家“高端回流”和发展中国家“中低端分流的双向挤压。经济全球化和竞争充分化倒逼我国企业要由传统产品转到高端产品制造和新兴产业。企业的转型升级事关大局,需要国有...
国有企业或国有资本是我国经济的重要引擎和主导力量,近年来,国有资本向关系国家经济命脉、国家安全的重要行业集中,但对一般性或竞争性实体行业的经营和投资持续弱化,造成投资不足,国有企业在大部分行业中并没有发挥促进产业融合、改善产业组织结构的功能,建议加快完善国有企业治理结构和考核机制。
国有企业对实业投资存在的问题和影响
(一)产业空心化问题。国有企业是承担实业投资的重要角色,但随着近年来劳动力成本的大幅上升,国有资本在非垄断性行业的发展存在下滑趋势,国企收入占一般性行业规模以上企业收入的比重由1999年的31.4%下降到2014年的15.6%,2015年国有固定资产投资增长率仅为10.9%,其中制造业实体投资增长率为8.0%,国企的实体经营和投资不景气。“中国制造”的产品逐步萎缩,会带来产业空心化。
(二)转型升级问题。目前国内经济转型的压力,做低端产品不挣钱,中端产品没有形成世界性的品牌,高端产品和服务面临创新不足的窘境。我国制造业面临着发达国家“高端回流”和发展中国家“中低端分流的双向挤压。经济全球化和竞争充分化倒逼我国企业要由传统产品转到高端产品制造和新兴产业。企业的转型升级事关大局,需要国有资本发挥引领作用,近年来国有资本产业和投资布局基本上还是以基础设施为主,投资于战略新兴产业明显不足,在其他大多数新兴领域和产业,国有资本规模小、企业数量小,技术力量弱。
(三)科技创新问题。我国制造企业虽然也有技术上的革新,但缺少核心技术的重大突破,这将无法根本扭转我国在制造业领域的弱势地位。国有企业本来具有科技创新的“技术溢出”、“资金溢出”和“人才溢出”,是创新的主体力量,但由于多种因素,国有企业对实体经济的研发支出投入不足,这将阻碍企业的转型升级、实体经济的发展和国家科技创新战略的实现。
国有企业对实业投资不足的原因分析
(一)国有产权体制不明晰。国资委是国有企业的出资人,同时是国有资产的监督人,但这种体制缺乏约束机制,产权体制不明晰,不利于国有企业重大战略的实施。作为出资人代表,担负着国有经济布局调整的职能,但由于缺乏明晰的国家所有权政策,国资委对国有资产产业布局和实体经济投资调整并不顺畅,具体表现在一是缺乏更高级别的决策或命令,国资委对调整国有经济产业投资布局的动力和意愿均显不足。二是国资委作为行政机构,很难成为一个积极股东来直接操盘出售国有股权,并将所得资金投向需要国有资本投资的领域,更多是通过行政划拨推进国企业间的合并和整合。
(二)国有企业的考核机制不合理,导致企业目标短期化。主要有两个层面:一是目前对国有企业的考核主要是净利润指标,根据净利润的完成情况确定企业领导人的薪酬,国有资本与其他资本一样,都具有“逐浪”和“逐利”的特性,在此指挥棒下,导致企业的经济利润目标短期化,引导企业去追求短期内获得高收益的投资,而没有动力去投资周期长、效益低的实体制造业领域。二是国资委对国企领导人实施“一年一考核,三年一清算”的办法,每年按净利润考核,三年为清算周期,清算周期主要是任期内的扣减年薪的惩罚性事项,没有奖励性事项,由于清算周期时间短,短于重大技术的创新周期,再加上清算考核事项的设计内容不合理,导致企业领导人追求目标的短期化和投资的稳健性。
(三)法人治理结构不清晰,导致非市场化。我国国有企业经营班子纳入行政职务序列管理,企业一把手多数由行政机关领导调动担任,行政色彩甚浓,官员的眼里可能是政绩、土地、金融,很多对实体技术不通,缺乏合理的实体产业政策规划,缺乏企业经营的经验,且是快到退休年龄,导致企业行为的短期化思维,注重稳字当头;国有企业经理班子由同级政府组织部任命,而非由企业董事会任命,形成了经理班子执行董事会的事项但又不对董事会负责的局面,造成权力和责任的错配,出现责权利不清晰,这将影响企业投资经营决策的效能;国企董事会机制不健全,从目前看,国企董事会成员多由企业领导人员担任,都为内部董事,没有引入外部董事或独立董事,可能会导致股东虚化和内部人控制,董事会有待完善。
(四)缺乏包容创新失败的机制。创新存在着一定的风险,如果失败将会形成企业的损失,这就需要有一套包容创新的机制来推动,但目前我国国有企业尚未研究和建立创新的机制,主要表现在:一是我国国有企业的董事会和经理层权力相对较小,而不是企业的决策机构,国有企业中行使股东权力的机构是各级国有资产管理机构,并非是最终所有者,由于政府部门缺乏承担创新风险的激励,政府官员拥有决策的权力却缺乏企业家拥有的和商业判断能力,很难像真正的股东那样承担创新的风险。二是近年来,国资委为了防止国有资产流失和不规范,相继出台了一系列制度,去年部分省份出台了《国有资产经营投资损失责任追究制度》,难以明确区分失职与尽责的行为,创新的天然风险变成了管理者的职业风险。由于创新存在着较大的风险,企业管理者担心创新失败引致追究决策失误和国有资产流失的责任,故对企业创新活动的积极性不高。
(五)决策机制的效率低下。为了防止国有企业随意决策和国有资产流失问题,国有企业的决策过程越来越复杂,程序过多,投资决策周期太长,这些程序虽然有助于降低个人决策的道德风险,但也可能过滤了一些好的实业投资或企业创新项目,因为现在是信息化的社会,一些投资项目“时不待我,机不可失”,国有企业由于投资决策的效率低下,将会错失实业投资的机会,这也是导致实业投资不足的因素之一。
(六)人才激励机制的缺乏。无论是对新兴实业的投资还是企业技术创新及转型升级,都需要依靠强大的金融、投资、技术等人才的支撑,由于国有企业的属性,总体上还未形成一套体系性的机制,这样大大束缚了人才的积极性和智力的发挥,如目前国资委对于国有企业骨干员工的跟投持股和风险抵押激励制度没有明确的制度性的规定;国有企业对特殊引进人才待遇上受体制内大锅饭思想的影响,在薪酬分配上与一般员工的差距拉得不够大,这些人才政策性的束缚影响了国有企业对实业投资和转型升级的积极性和创造性,拖延了国有企业的投资节奏。
提高国有企业实业投资的对策和措施
(一)健全完善国有体制,激发国有企业对实业经济的经营和投资活力。一是从顶层设计上予以明确和完善,国资委应归位为监督者,而非出资人,出资人应归位为财政部门,形成更高层次的决策和命令,明晰产权体制,作为股东承担国有企业的产业布局和调整,作为监管者监督国有企业的执行,建立泾渭分明的独立和约束机制。同时,国资委逐步向国有运营公司和投资公司转变,最终取消国资委,国有资本运营和投资公司作为市场化出资人,仅以出资人为限对出资企业行使出资人权利,有效避免政企不分、政资不分的局面,而国有资本运营和投资公司的股东归位为财政部门,这样形成“二层三级”的国有企业架构体系,即财政部门—国有资本运营和投资公司—国有企业,建立市场化、决策顺畅的国企经营和投资体系。
(二)调整和完善国有企业的考核制度。积极创新思路,调整和改革目前以净利润为指标的考核指标体系,一是建立以短期净利润和其他长期指标相互匹配、权重合理的考核指标体系,切实有效引导国有企业向实业经济领域的投资。对于短期的净利润指标,细化考核指标设计,建议按国有企业所处的行业的平均利润率为基础进行设置确定,不能简单按净利润绝对额确定指标,因为每个行业的市场利润率是不一样的,甚至差别很大,消除国有企业对收益率低的实业经济投资的后顾之忧和压力,使国有企业可以按照出资人的意图加强对实业投资的力度,振兴实体经济。同时,增加对企业长期量化的考核指标,如科研投入比例、技术转化率、新技术贡献率、战略性新兴产业投资占有率等,有效改变企业由现在的“短期逐利性”向“中长期逐利性”转变。二是我国为了鼓励企业的技术创新,制定了相关的扶持政策,如在税收上对于企业的研发支出可以加计50%予以所得税前扣除,建议出资人对国有企业考核时,将企业的研发支出的50%来调增考核利润,鼓励企业的创新行为,有效促进实业经济的发展。三是国资委调整对国有企业领导人员的考核周期,将清算期由三年延长为五年,迎合实业投资的周期和科技创新的周期,使之匹配,激励企业领导人的长期投资行为,同时,调整对清算期内“只罚不奖”的模式,在考核内容“负向惩罚”的同时,设置“正向奖励”的内容,对企业以前年度的投资或创新行为而引起的以后年度产生较大效益的情况予以适当物质或任免提拔等精神奖励,纠正企业领导人的管理和经营企业的行为。三是创新风险抵押金制度。为有效地捆绑国企领导人的长期管理行为,建议对国企领导人的绩效当年发放50%,另外50%按所在企业的每股净资产折算转成对企业的十年期的期股,并规定在持有期股期间不享有表决权、所有权等,只享有对企业的收益权或分红权,其中的25%部分待五年清算期后兑现,另25%待十年到期后兑现,每年按企业净资产收益率的标准支付国企领导人的资金收益,将个人的经济利益与后期企业的效益密切捆绑,有助于企业领导人的长期投资行为,防范企业的短期利益化行为。
(三)明晰和规范法人治理结构。一是创新工作思路,突破固有模式,国有企业是企业法人,既然是企业,就应按企业规律办事,建议取消国有企业领导人员的行政职务管理,不再参照机关人员的职级,纯粹就是企业身份,突破这条枷锁,企业的后续治理结构就顺理成章,各种架构的错配就迎刃而解。二是公司治理从“股东主导”转变为“董事会主导”,充分落实董事会权力,减少行政审批,让董事会享有企业的决定重大事项的权力,同时,落实“集体决策、个人负责”的制度,真正让每位董事对自己的决策承担责任;让真正善于经营企业的专才来掌管企业。三是优化完善董事会。针对目前国有企业董事会都为内部董事、各方面的条件受限、决策水平存在不足的情况,引进外部或独立董事制度,聘请外部的行业专家、技术专家和经营管理专家担任董事,优化董事会的人员结构,有效决策提供支撑。
(四)建立创新失败的包容机制。一是调整国有企业的考核内容,对于勇于创新的企业,允许企业提留一部分的“创新专项沉没成本”,以应对企业创新活动失败形成的损失,如在以后年度实际发生损失时,在考核时予以剔除或调整利润加回,解决企业由于创新带来的利润考核压力。二是设立企业创新奖励基金,用于奖励在科技创新中突出的团队,激发员工的创新热情,促进实体企业的转型升级。三是建立董事和企业领导人员的免责制度,借鉴西方国家的通行做法,在创新方面,只要董事或经营者尽职尽责,程序规范,可免除创新和商业失败的责任,客观对待创新失败事件,善待创新失败者,甚至更加重用这些敢于尝试、敢于担当且拥有经验的创新者,才能有效地培育和升级实业经济。
(五)建立高效顺畅的决策机制。建立对出资企业的适当授权或权力下放。由于集约化管理造成投资决策程序多、时间长,投资效率低,与民营企业的决策效率形成鲜明的反差,使参与实业投资的竞争力下降,另外,根据目前的管理理论,完全的企业的集权管理不适合国有企业,不能搞活国有企业,应采取集权与分权相结合的模式,基于以上因素,可以给予出资企业适当的授权或放权,具体操作上设定一个投资权限,在权限以下的投资由投资主体自行决策,对于科技创新,将决策权交给创新主体企业,不再报出资人审批决策,既能提高投资或创新决策效率,又能有效发挥下级企业的投资或创新积极性,直接有助于国有企业对实业经济的布局能力。
(六)大力推进人才队伍建设。一是建立和推行责权明晰的员工跟投、风险抵押和持股机制。目前国资委对于这些方面还未制订出台相关的操作规则和实施细则,对于员工持股的相关问题处于模糊边界,不是十分明确,所以下一步需要顶层设计,尽快制定相应的制度和政策,并予以实施,以有效解决激励机制缺位的问题,将员工的利益与企业的长期利益捆绑在一起,激发人才对实业投资和创新的积极性、创造性。二是尽快落实国家关于科技创新转化和科技人员持股的意见,对于国有企业的科技人员,鼓励其对企业创新的入股机制,对于技术研发的直接和突出人才,可以给予个人部分的技术权利,并允许个人以技术入股,激发创新的源动力。三是加大市场化引才力度,拉大薪酬分配差距。加大推广国有企业职业经理人选聘机制,并给予特殊的薪酬机制,培育国有企业浓厚的市场意识氛围,积极引进各类特殊的专业技术人才,给予不同于普通员工的特殊的工资体系,并建立人才的第二晋升通道,对于职务上不能晋升的高级人才,采取职称或工资上的晋升通道,解决人才的后顾之忧。
责任编辑 张蕊
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