时间:2019-10-22 作者:申学锋 中国财政科学研究院
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摘要:
2017年12月,国务院印发《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》,要求加强涉农资金统筹整合,探索建立长效机制。涉农专项转移支付资金是涉农资金的重要组成部分,是推动该项工作的主要抓手,应立足新一轮财税改革和现代财政制度建设,找准涉农专项资金固化的症结,着力改进体制机制,切实提升涉农专项资金使用效率,为推进新时代乡村振兴战略保驾护航。
涉农专项转移支付资金亟待统筹整合
设立涉农专项转移支付有其历史必要性,在实践中也起到积极作用,促进了我国“三农”事业的发展,推动了农业综合生产能力的提高、农民收入的增长、农村基础设施和公共服务的改善,大大提高了农民生产生活水平,为实施乡村振兴战略、推动城乡融合发展夯实了基础。但随着农业农村经济形势的发展变化,一些涉农专项转移支付的分散、重复等问题开始凸显,部分项目和资金出现“固化”现象,统筹整合相对滞后。主要表现为以下两点:
一是涉农专项转移支付项目增加容易取消难。新一轮财税体制改革以来,涉农专项转移支付目录得到了较大幅度的压减,但这种整合多数是小类归大类,是物理整合而不是化学整合,原有的条块分配模式基本没有打破。根据审计署的报告显示...
2017年12月,国务院印发《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》,要求加强涉农资金统筹整合,探索建立长效机制。涉农专项转移支付资金是涉农资金的重要组成部分,是推动该项工作的主要抓手,应立足新一轮财税改革和现代财政制度建设,找准涉农专项资金固化的症结,着力改进体制机制,切实提升涉农专项资金使用效率,为推进新时代乡村振兴战略保驾护航。
涉农专项转移支付资金亟待统筹整合
设立涉农专项转移支付有其历史必要性,在实践中也起到积极作用,促进了我国“三农”事业的发展,推动了农业综合生产能力的提高、农民收入的增长、农村基础设施和公共服务的改善,大大提高了农民生产生活水平,为实施乡村振兴战略、推动城乡融合发展夯实了基础。但随着农业农村经济形势的发展变化,一些涉农专项转移支付的分散、重复等问题开始凸显,部分项目和资金出现“固化”现象,统筹整合相对滞后。主要表现为以下两点:
一是涉农专项转移支付项目增加容易取消难。新一轮财税体制改革以来,涉农专项转移支付目录得到了较大幅度的压减,但这种整合多数是小类归大类,是物理整合而不是化学整合,原有的条块分配模式基本没有打破。根据审计署的报告显示,一些专项转移支付归并后管理方式并没有发生根本性改变,仍存在“碎片化、部门化、司处化”的现象。从地方情况看,涉农资金的统筹整合任务也迫在眉睫。名目繁多的涉农资金,大部分以独立、具体的项目形式“戴帽”下达。
二是涉农专项转移支付资金增长容易压减难。专项转移支付目录压减后,财政部每年公布的中央对地方税收返还和转移支付预算表中的项目也相应有所变化。由于2014年之前的预算表还未那么详细,加之2010年和2014年是预算变化较大的两个时间节点,为了准确分析涉农专项资金规模的变化,我们分别统计分析了2010—2013年、2014—2016年预算表中同一涉农专项的变化情况(详见图1和图2)。从中可以发现,大多数涉农专项转移支付资金长期处于增长态势,仅有个别年份是下降的。
统筹整合的主要障碍及其影响
从客观层面看,部分涉农专项转移支付资金存在“固化”现象,有其必然性合理性,符合国家支持“三农”的总体战略。如随着社会经济的发展和对某些问题重要性和严重性认识的增加,土壤污染防治专项资金等确实应该增加,这属于正常增长。从主观层面看,涉农专项转移支付项目固化,实质在于部门权利的固化。某些专项的设立仅仅是为了在特定历史条件下解决一个突出问题,当这个问题解决后,又缺乏退出机制。这其中自然有管理办法制定时考虑不周的因素,但更重要的是每个专项都意味着一种资金分配权,专项转移支付的取消将直接导致主管部门分配权的削弱,主管部门当然不愿轻易放弃,这才是专项增加容易取消难的最根本原因。多数专项资金由于“固化”问题而长期得不到统筹整合则带来了一些不良影响,其背后原因值得深思。
一是资金投向分散,使用效率不高。涉农专项转移支付多由各业务部门(如农业部、教育部、水利部等)和财政部共同管理,但财政部多是负责下达资金并会同各业务部门对资金使用情况进行监督和绩效评价,具体的项目选择、实施等往往由各业务部门负责。简言之,财政部门在专项转移支付资金的使用方面处于弱势,各种专项转移支付主要由各部委按照“条条”管理转移到下级政府,而各部门做出的专项选择等又大多缺乏与其他部门的沟通,这极易导致专项资金相互重复甚至冲突,造成财政资金浪费。虽然中央各涉农专项数额较大,但层层分解后,到达地方具体项目时往往数额较小,且部分专项还要求地方政府配套,加之专项资金要求专款专用,导致部分专项到达地方后陷入“食之无味、弃之可惜”的尴尬境地:地方政府如果执行,则资金不足,不执行则形成存量资金,变通使用又有挪用之嫌,这也是专项资金使用效率不高的原因。
二是造成财政资金错配,影响基本公共服务均等化。涉农专项转移支付的特点是专款专用,“打酱油的钱不能买醋”。但由于专项分配申报程序复杂,上下信息不对称,往往甲地有拿到某个专项的便利,但当地并不真正需要在这个领域加以改善,而急需改善这个领域的乙地则由于种种原因无法获得这个专项。如此一来就造成了专项资金的错配,这种资源错配会导致地区间“苦乐不均”,不利于农村地区公共服务均等化。
三是导致跑部钱进,滋生腐败。由于很大一部分专项转移支付的分配权掌握在中央各部门手中,这些部门的自由裁量权相对较大,在专项转移支付总额一定的情况下,地方政府客观上形成了“专项竞争”,想方设法接近这些部门,希望获得专项资金,这就是人们常说的“跑部钱进”现象。由于专项过多,中央层面监督乏力,地方在使用专项资金中出现了不和谐因素。虽然目前中央财政94%的转移支付资金按照因素法分配,有效堵住了“跑部钱进”的漏洞,但只要专项转移支付的分配存在随意性和分散性,这种状况就很难根治。
推进涉农专项转移支付资金统筹整合的对策建议
由于每一项涉农专项资金都涉及部门利益,要想改革一步到位几乎不可能,可以考虑“两条腿走路”:一方面着眼于体制机制的完善,在现有条件下分步骤整合涉农专项资金;另一方面立足于建设现代财政制度,着力推动涉农专项资金监管与绩效评价制度的健全。
一是分步推进涉农专项资金的统筹整合。总体思路是:对已经到期或不符合公共财政支持方向的涉农专项转移支付,要坚决予以清理;对重复交叉的,要予以整合,推进专项整合从物理整合向化学整合转变;对用途不规范的,要予以规范。同时规范专项资金管理办法,管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容,特别要明确适时退出条件,建立专项转移支付适时退出机制。具体而言,统筹整合涉农专项资金,应本着先易后难原则,分步实施。第一步是对行业内存在交叉重复的涉农专项资金加以清理整合,以农业生产发展、农业资源及生态保护、农业综合开发、林业生态保护恢复、水利发展、大中型水库移民后期扶持、农业生产救灾及特大防汛抗旱等大专项为主体,构建新的中央层面涉农专项资金管理体系。第二步是推进行业间涉农资金统筹,对不同部门安排的性质相同、用途相近的涉农资金,如各类支持高标准农田建设的资金等,加强统筹使用,加大预算执行环节的统筹协调力度。在统筹整合过程中,要将涉农专项资金整合同地方政府的中期财政规划、五年规划纲要等衔接起来,支持乡村振兴、农村三产融合、农田水利建设等涉农专项资金整合平台建设,形成“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的管理机制。
二是切实厘清财政支农的事权和责任。从财政事权和支出责任划分入手,厘清政府各层级、各部门在“三农”投入中的权责关系。属于中央事权的,由中央全额承担支出责任,原则上应通过中央本级支出安排,由中央直接实施。属于中央地方共同事权的,由中央和地方共同分担支出责任,中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。属于地方事权的,由地方承担支出责任,中央主要通过一般性转移支付给予支持,少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持,以实现特定政策目标。在划分中央和地方涉农事权和支出责任的同时,也要明确财政部、农业部、水利部、科学技术部、国家林业和草原局等部门在“三农”投入中的责任,减少部门之间资金投入的重叠,同时强化财政统筹权,将资金分配权完全集中到财政部门,把财政部门建成真正的“核心预算机构”。
三是适时改进专项转移支付制度。要适应深入推进农业供给侧结构性改革和乡村振兴战略新的历史阶段对财政提出的新要求,切实改善涉农专项转移支付结构,集中力量保障“三农”重点任务。未来一个时期,可以考虑进一步改进农业生产发展资金的结构,统筹安排和重点扶持粮食生态功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区建设,优化农业生产经营体系和产业体系,加快农业提质增效、可持续发展转变。要以绿色生态为导向,继续深入推进农业“三项补贴”改革,建立财政支持农村三产融合发展的长效机制。另外,要从预算编制和执行等环节加大涉农专项资金的整合力度,探索农口转移支付“大专项+任务清单”管理方式,尽可能避免各部门涉农专项的交叉重叠。
四是健全相应的监管机制和绩效评价制度。涉农专项资金管理权限分散在不同部门,清理整合面临既得利益的障碍,必须切实打破部门利益的阻挠,坚决曝光和查处干扰整合工作的部门和相关人员。在整合过程中,涉农专项资金不能一放了之,要做好资金审计、监管,同时明确资金必须优先解决“三农”最突出的问题,优先补齐缺陷最明显的短板,项目的选择、资金的分配要积极听取民众心声,做到公平、公开、公正,防止资金挪作他途。与此同时,财政部要会同有关部门建立统筹整合后的绩效评价制度,逐步建立以绩效评价结果为导向的涉农资金大专项和任务清单设置机制及资金分配机制。建立科学的奖惩机制,奖励激励涉农专项资金整合成效突出的地方政府,给予资金安排上的适当倾斜,问责统筹涉农专项资金不力的地方政府和相关部门,在涉农专项资金分配上给予严控。
责任编辑 张小莉
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