时间:2019-10-22 作者:杨良初 中国财政科学研究院社会发展研究中心
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摘要:
我国城乡最低生活保障制度已有20多年的发展历程,在支持国家改革开放进程、缩小收入分配差距、实现社会稳定等方面都发挥了积极作用。最低生活保障是陷入贫困的城乡居民得到基本生活保障的最后一道防线,是让广大人民群众分享我国经济发展成果的重要渠道,是党和政府执政为民理念的重要体现。
当前城乡低保政策存在的主要问题
(一)政策设计本身存在不足
一是低保对象识别困难。贫困家庭收入难以核定,而且收入动态变化难以掌握。目前,民政部门委托的街道或乡镇干部主要通过走访和群众反映了解贫困家庭的状况,缺乏具体可行的操作办法。对城镇贫困家庭而言,尽管比农村贫困家庭容易识别,但真正审核家庭收入和家庭财产碰到较大困难,家庭财产形态多样化,尤其是跨区域投资和跨国房地产等,更是难以寻找线索;家庭成员收入渠道多元化,目前缺乏完善的收入统计制度,家庭收入的核定也存在难度。农村低保对象更难识别,农村贫困人口家庭收入来源多样化,渠道复杂化,变化频繁,通常只能根据家庭现有经济状况、负担大小、有无病人、子女教育费用负担、家庭消费情况等综合判断。城乡低保家庭的财产和收入核定存在量化困难,给低保工作开展增加了难度。
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我国城乡最低生活保障制度已有20多年的发展历程,在支持国家改革开放进程、缩小收入分配差距、实现社会稳定等方面都发挥了积极作用。最低生活保障是陷入贫困的城乡居民得到基本生活保障的最后一道防线,是让广大人民群众分享我国经济发展成果的重要渠道,是党和政府执政为民理念的重要体现。
当前城乡低保政策存在的主要问题
(一)政策设计本身存在不足
一是低保对象识别困难。贫困家庭收入难以核定,而且收入动态变化难以掌握。目前,民政部门委托的街道或乡镇干部主要通过走访和群众反映了解贫困家庭的状况,缺乏具体可行的操作办法。对城镇贫困家庭而言,尽管比农村贫困家庭容易识别,但真正审核家庭收入和家庭财产碰到较大困难,家庭财产形态多样化,尤其是跨区域投资和跨国房地产等,更是难以寻找线索;家庭成员收入渠道多元化,目前缺乏完善的收入统计制度,家庭收入的核定也存在难度。农村低保对象更难识别,农村贫困人口家庭收入来源多样化,渠道复杂化,变化频繁,通常只能根据家庭现有经济状况、负担大小、有无病人、子女教育费用负担、家庭消费情况等综合判断。城乡低保家庭的财产和收入核定存在量化困难,给低保工作开展增加了难度。
二是低保政策存在“福利依赖”和养“懒汉”现象。设置城乡低保政策的目的是使陷入贫困的人员得到基本生活保障,但低保政策缺乏激励脱贫的内在机制,使得得到低保资格的家庭不愿意放弃政府低保照顾,甘愿长期接受低保救助。而且低保待遇发放是按低保标准与家庭人均收入差额发放,一方面会出现家庭人均收入越高的家庭拿到的低保补助就会越少,另一方面家庭人口越多的得到的低保补助越多。有的贫困家庭如果某人每月挣到的工资比低保标准高不了多少,干脆不上班,等着领低保金,而且没收入的个人领到的低保金越多,越容易形成“养懒”现象。据民政部统计,2017年第二季度我国城市领取低保金人数1396.02万人,其中完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的残疾人、重度残疾人、老人及未成年人共计476.23万人,占城市低保人数的34.11%。除去大病、意外灾害、自然灾害等原因造成的特殊贫困人口外,仍有不少成年人和在职人员享受城市低保补助,说明现行低保政策存在“养懒”现象。同时地方政府对低保人群还附加诸如就业、教育、购房、食品供应等方面的配套优惠政策,使得部分本来依靠自己劳动能够脱贫的低保人员,不愿放弃低保资格,有的地方还出现把低保资格当作商品买卖的现象,而且价格不菲。
三是城乡低保标准差距较大。城乡二元结构与发展不平衡的问题长期困扰我国经济社会发展,尽管通过加快城镇化和工业化步伐,缩小了城乡发展差距,但在各项经济指标中仍然反映出这种差别。在城乡低保政策制订与实施中也不例外。据统计,2005年我国城市居民最低生活保障平均标准达到每月156元,农村居民最低生活保障标准每人每月94.67元,城市高出农村64.78%;2016年全国城市低保平均标准每人每月494.6元,农村低保平均标准每人每月312元,城市比农村高出58.53%。尽管2016年城乡低保标准差距略有缩小,但仍然十分明显。
四是地区之间低保标准差距较大。由于低保属于社会救助范畴,基本按照行政隶属关系承担本级社会救助支出责任,只有大的自然灾害才由中央财政安排专项灾害救助资金。因此,经济发达的省份财政支持能力较强,城乡低保资金投入就多,人均低保标准就高;而经济较落后的西部地区,地方财政依靠中央财政转移支付维持运转,投入到城乡低保的资金就少,低保标准明显偏低。从农村低保标准看,2017年12月排在前3位的地区分别是上海市人均每月970元,北京市900元,天津市860元;排在后3位的地区分别是青海省人均每月277.9元,广西壮族自治区278.2元,云南省278.5元。最高的上海市是最低的青海省的3.49倍。
五是低保政策与就业政策、扶贫政策缺乏配套和协调,政策调控效果不佳。低保政策主要对低于最低生活保障标准的家庭给予低保补助,但对低保家庭陷入困境的原因不做深究,政策缺乏针对性。只有低保政策与就业政策、医疗救助、扶贫政策等协同发力,才能让低保家庭早日摆脱贫困,摘掉低保户的帽子。
六是财政支持低保政策实施的手段单一。财政部门对低保对象的支持局限于低保补贴,对低保对象从事创业与就业的支持政策不明确,如低保户创业和就业的启动资金支持或贷款贴息支持政策不明确,缺乏激励。
(二)从低保政策执行主体看,存在弱化和工作不到位的现象
一是欠发达地区支出压力大,低保资金保障难。低保政策法规制定权在中央,但资金供给由地方承担,经济发达地区可以承受,而且还可能提高低保发放标准,欠发达地区则支出压力较大,造成低保资金发放的地区差距较大。经济相对落后的地方希望中央财政通过专项转移支付或一般转移支付保障低保资金需求,增加对地方财政特别是县级财政的转移支付,客观上,存在对中央财政的财力依赖。
二是部门利益掣肘。低保政策制定与实施需要民政、财政、人社、统计多部门配合,但实践中由于各部门都有自身利益诉求,工作目标不一致,难以形成合力。具体操作中往往出现部门各自为政、相互推诿的现象,比如在低保资金供需方面的矛盾、低保政策制定与执行的矛盾、低保对象审核工作难以协调的矛盾等,都会造成低保政策实施不到位、低保资金浪费等问题。况且,中央低保政策需经过省、市、县、乡、村五级政府才能最后落实到低保对象,在这一过程中,资金截留与政策走样问题屡见不鲜。
三是基层工作力量薄弱。低保工作的基层是指街道和乡镇负责低保工作的社会事务办,通常负责执行国家民政政策、优抚工作、救灾救济工作、居民低保和医疗救助工作、行政区划管理、基层政权建设、殡葬改革、五保户等特殊困难人群权益保障等工作,一般配备2—3人,贫困地区通常只有1人。管理事务多,人手少,相当部分低保家庭收入核实交给村干部完成,村干部不能准确掌握低保家庭收入渠道、收入时间跨度、估算方法,往往凭主观估算,带有很大随意性,“人情保”“关系保”屡见不鲜。而低保户基于种种原因不愿说出自己的真实收入,特别是农民打工收入、副业收入难以准确估算,这些因素造成家庭收入估算和低保差额计算的不准确。
四是低保政策公开透明度差,监管缺位。相关部门对低保政策宣传不到位,目前仍有相当部分贫困群众不太了解低保政策,造成部分真正贫困家庭并没有领到低保。而且由于低保政策实施环节多,低保监管手段难以辐射到位,有的内部监管存在“睁一只眼闭一只眼”现象,即使有专门检查,因为环节复杂和人力限制不能覆盖到每一个细节,存在“认真走过场”的现象,特别是对虚报冒领与优亲厚友等老问题没有有效的遏制手段,造成低保资金浪费。
完善城乡低保制度,提高低保政策调控效果
1.加强对城乡居民家庭收入与财产的登记,确保城乡低保对象确定的准确。民政部门要联合统计、税务、金融、社保等部门,针对全社会城乡居民的收入和财产设计汇总的方法与信息平台。居委会与村民委员会通过统一发放居民家庭财产与收入登记表,对所辖社区与村民家庭财产与收入逐一登记,逐月逐季逐年,层层汇总,逐级上报,或者录入国家统一规定的财产与收入统计平台,作为城乡居民缴纳所得税、社保费、发放低保金的依据。同时,居民个人申报财产与收入,作为居民家庭财产与收入登记的重要补充。民政部门定期按照城乡居民家庭收入与财产的变化,调整城乡居民低保对象,确保低保发放的精准。
2.加强城乡低保对象分类管理,并与其他社会救助制度、扶贫政策配合。对城乡低保对象进行合理分类,对不同类型的低保对象,分类施策,确保低保发放区别对待。一是长期贫困对象。主要是无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的“三无”人员,这类低保户无需定期审查。二是因病、因灾致贫的低保户。对这类人员不仅要给予低保照顾,还要给予医疗救助、临时生活救助和生产恢复方面的扶贫政策支持。但是,也要根据劳动能力的恢复和家庭经济来源的改善情况,定期审查,符合退出低保条件的家庭与个人及时退保。三是受经济条件和个人能力限制的一般低保对象,除了给予低保照顾以外,更多帮助他们提高个人就业能力,与就业培训、改善生产条件、农业科技和农产品市场信息提供等方面的扶贫政策相配合,变低保“输血”为扶贫“造血”,通过政策支持和低保户自身努力摘掉低保帽子,摆脱贫困。
3.强化低保资金管理,有效防范资金流失。低保资金要按规定程序运行;坚持“三公开”“两公示”制度,接受群众监督;低保资金专户存储、专户管理,民政部门提出低保资金申请,财政部门审核拨入低保资金专户,民政部门从专户中将低保资金按核定的名单与额度拨入低保对象银行账户。
4.健全低保户创业与就业的税收优惠政策与财政补贴政策。低保户劳动力就业优先,县乡政府组织低保户免费参加就业技能培训,所需就业培训支出从再就业资金中安排;对于从事创业的低保户,在启动资金上地方政府优先安排低息或无息贷款支持,财政给予贷款贴息支持,创业3—5年应给予最低一级增值税优惠,并免除个体经营所得税,调动低保户就业与创业积极性,变被动“输血”为主动“造血”。
5.加强低保资金的监管力度。各级民政、财政、审计、监察部门要加强对城乡低保资金管理使用情况的监督检查,及时查处和纠正低保政策落实中的违纪违规问题。要建立举报核查制度,充分发挥社会监督、舆论监督作用。对于管理不力、发生重大违纪违规问题、造成严重社会影响的管理部门负责人,以及玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权失职渎职的工作人员,要严格依法依纪追究责任。对于骗取低保待遇的要严格依法追回被骗资金并处以罚款,构成犯罪的依法追究刑事责任。
责任编辑 刘慧娴
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