时间:2019-10-22 作者:赖永添|王丹|黎明 财政部条法司
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摘要:
基本建设投资是以新增工程效益或者扩大生产能力为主要目的的新建、续建、改扩建、迁建、大型维修改造工程及相关工作,也是政府预算支出的重要内容。新《预算法》的实施,对全面推进预算改革、加强预算管理发挥了重要作用。全国人大和审计署对基建投资执行新《预算法》的情况也十分关注。笔者经过调查研究,在总结分析我国基本建设投资领域存在的问题及其成因基础上,提出了若干加强管理的建议。
基本建设投资存在的突出问题
(一)决策随意与审批环节冗长并存。从调研情况看,一方面,存在基本建设投资项目决策随意的情况,特别是新官上任之初凭长官意志对建设规划、工程项目“拍脑门、拍胸脯”决策的情况时有发生。有些项目与已有项目功能重叠,影响资源配置效率;有些项目设计立项贪大求洋、追求高标准高规模,忽略功能性和实用性。另一方面,基本建设项目审批环节多、耗时多、手续繁杂的问题仍然突出。立项、可行性研究、初步设计、概算等存在一个部门多次审批的问题。
(二)地方政府投资总需求与可支配财力矛盾加剧。基本建设投资是政府实施宏观调控最直接的手段,在稳增长、调结构、补短板、惠民生等方面具有重要作用,因而备受地方政府重视,以...
基本建设投资是以新增工程效益或者扩大生产能力为主要目的的新建、续建、改扩建、迁建、大型维修改造工程及相关工作,也是政府预算支出的重要内容。新《预算法》的实施,对全面推进预算改革、加强预算管理发挥了重要作用。全国人大和审计署对基建投资执行新《预算法》的情况也十分关注。笔者经过调查研究,在总结分析我国基本建设投资领域存在的问题及其成因基础上,提出了若干加强管理的建议。
基本建设投资存在的突出问题
(一)决策随意与审批环节冗长并存。从调研情况看,一方面,存在基本建设投资项目决策随意的情况,特别是新官上任之初凭长官意志对建设规划、工程项目“拍脑门、拍胸脯”决策的情况时有发生。有些项目与已有项目功能重叠,影响资源配置效率;有些项目设计立项贪大求洋、追求高标准高规模,忽略功能性和实用性。另一方面,基本建设项目审批环节多、耗时多、手续繁杂的问题仍然突出。立项、可行性研究、初步设计、概算等存在一个部门多次审批的问题。
(二)地方政府投资总需求与可支配财力矛盾加剧。基本建设投资是政府实施宏观调控最直接的手段,在稳增长、调结构、补短板、惠民生等方面具有重要作用,因而备受地方政府重视,以至于审批立项的基本建设投资规模只增不减成为常态。其涉及的领域包括基础设施、环境保护、生态建设、教育卫生、科技创新等,基本覆盖了所有的公共服务领域。与此同时,各地财政收入增速放缓,地方普遍反映,开展基本建设投资面临的压力逐年递增,不得不大量依靠政府融资平台贷款解决资金缺口,给财政可持续运行带来巨大隐患。
(三)地方配套和企业自筹资金难以到位。许多基本建设投资都是“拼盘”项目,即由中央和省级基建投资、市县地方财政配套、项目单位自筹资金构成。但在申报预算时,地方由于财力不足,往往只想争取中央和省级财政资金做项目,而中央和省级审批时往往未充分考虑地方配套和单位自筹资金方案是否可行,能否落实,致使许多项目由于资金不足导致工程停滞、烂尾。
(四)倒逼预算资金追加投资的情况比较普遍。由于基本建设投资项目往往概算编制不准确、执行不严格、工程建设过程中随意变更设计、擅自增加建设内容、提高投资标准的原因,超概算问题普遍存在。为了避免变成“烂尾工程”,地方政府追加投资,不得不挤占其他领域预算资金,给财政支出带来巨大压力。
(五)基本建设投资切块管理与其他预算资金投向交叉重复。地方调研反映,切块管理的基本建设投资范围不断泛化,既与其他预算资金日益同质化,投资项目安排交叉重复,又采取贷款贴息、投资补助、基金注资等方式延伸至社会资本的投资领域,混淆政府与市场的投资边界。以中央基本建设投资为例,其在投向上基本覆盖了所有的公共服务领域,在保障性安居工程、水污染防治、天然林保护、中小河流治理等方面多头安排的局面比较突出,而且安排了许多属于市场主体的“小、散”项目,一定程度上挤占了中央集中财力办大事的财力。更有一部分资金通过“打捆”方式下达地方,由地方安排具体项目,与中央转移支付资金越来越同质化,一定程度上影响了政府预算的统一性以及预算资金的使用效益。
(六)基本建设投资预算执行进度慢。地方普遍反映,切块管理的基本建设投资单独安排、财政部门不参与,导致有限的财政资金常处于等计划、无法及时下达预算的状态,财政资金的运作效率受到很大影响。具体来说,省级切块管理的基本建设投资主要来自两部分:一部分是中央基本建设投资的转移支付,这部分资金往往在预算年度中间甚至年底才追加下达,严重影响了预算执行。另一部分是省级预算中切块管理的基本建设投资,由于本省人民代表大会年初批准预算时并无具体项目,项目投资在预算执行过程中,预算无法及时下达。
产生问题的原因分析
(一)基本建设投资管理缺乏科学有效的分工决策机制。基本建设项目由投资主管部门进行立项、可行性研究、初步设计和概算审批,其主要考虑项目需求,往往忽略财政可承受能力评估,容易出现超越现有财力或者虽然确定了筹资渠道但是无法落实的情况,绑架财政不断扩大支出。同时,现行决策制度也缺乏硬约束,有的前期论证流于形式,“边设计、边报批、边施工”,时常出现“预算超概算,决算超预算”的情况。整个链条不同环节没有形成合力,不同的部门之间沟通不畅,影响科学决策。
(二)基本建设投资项目管理制度层级低且分散。长期以来,我国基本建设投资项目管理规定虽有不少,但除了建设工程质量监督领域外,其他领域规定主要集中于国务院组成部门和地方制定的规章、规范性文件,效力层级较低,对基本建设领域管理缺少强有力的监督制约。实践中,一方面审批部门多、环节冗长、缺乏效率,另一方面繁复的审批并没有达到控制项目质量和效益的目的,项目性质、项目规划、项目实施等方面缺乏有效法律规范,导致实际建设内容与立项批复的建设内容悬殊较大。
(三)基本建设投资方向、投资事权定位不清。自建国以来,我国实行高度统一的计划经济体制,由于受“吃饭财政”的财力制约,为了保障基本建设需要,将投资预算交由投资主管部门“切块管理”。改革开放以后,我国综合国力逐年增强,但这种投资管理体制并未改革,投资方向反因机构调整而从基本建设项目扩展至企业技术改造领域,并逐步泛化,至今扩展至化解产能过剩、自主创新和结构调整、社会事业和社会治理、节能环保与生态建设等各个领域。目前,国家对基本建设投资的支出方向、事权划分主要依靠中央规范性文件进行指导,要求过于原则和软弱。在没有硬约束的情况下,基于政绩考核的压力,地方投资冲动不减,基本建设投资规模不断扩大,投资方向日益模糊,在市场能够调节的竞争性领域也大量投资。同时,切块管理的中央基本建设投资支持不少属于地方事权的小散项目,既分散了中央举办重大基本建设工程的财力,又倒逼财政为重大基本建设工程不得不多渠道筹措资金。
(四)切块管理的基本建设投资计划与预算关系倒置。基本建设投资管理分为项目管理和资金管理两个环节,总体说来,受长期计划经济思维的影响,切块管理的基本建设投资仍沿用“先下达投资计划再下达预算指标”的管理模式,投资计划在前,财政预算在后。这与新《预算法》关于“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制”等规定相违背,造成政府预算执行混乱。基本建设投资计划实质是政府支出预算,但由于切块管理的基本建设投资长期独立运行管理,导致投资计划和预算分立的事实,甚至造成普遍误解,以为基本建设投资计划和预算是两回事。这种情况在新《预算法》实施以来并未得到调整,切块管理的基建投资仍未完全按照法定程序编制预算。
(五)缺少有效的绩效评价和责任追究制度。目前,基本建设投资制度规范绝大部分都以规定投资运行的程序性规范为主,侧重于事前、事中,缺少项目完工后的绩效评价。同时,对涉及各方主体的权责规定不明确,没有严格的责任条款,尤其缺少对不合理决策的问责机制,难以起到对违法违规行为的制约作用。一些领导干部轻率决策,甚至绕过审批流程,导致“半拉子”工程、豆腐渣工程等严重后果,却没有受到行政追责,一定程度上纵容了违法违纪情况的发生。
加强基本建设投资管理的若干建议
(一)完善项目决策机制,规范项目实施全过程管理。基本建设投资是一个复杂的系统工程,把好源头至关重要,在相关立法中要建立权限明确、部门联动、相互制衡、流程清晰的决策机制,重大工程项目实行专家评议制度、公众听证制度、项目公示制度,加强评估论证,做到决策科学、民主。考虑到新《预算法》已经对政府预算管理和资金管理进行了明确规定,应当围绕基本建设活动的法律缺位部分,特别是项目管理加强立法,并聚焦于项目审批科学化、实施流程精简化、项目概算规范化、责任追究制度化等核心问题,构建科学的基本建设项目管理法律制度。
(二)加大资金统筹使用力度,合理确定投资规模。基本建设所需资金属于财政支出,应当按照公共财政的支出原则统筹管理使用,防止资金使用分散化和低效益。应通过建立“政府领导、财政牵头、部门配合”的机制,逐步形成投向科学、结构合理、管理规范、运转高效的资金使用管理机制。就具体项目而言,按照“一个盘子进,一个口子出”的要求,以项目为中心,按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、形成合力”的基本要求,整合多渠道资金,集中力量办大事,并根据实际需要和财力可能,在项目决策审批之前合理确定基本建设投资规模。
(三)严格执行新《预算法》,加强项目资金预算管理。基本建设投资纳入预算管理,不仅是基本建设投资理性发展的需求,也是实施新《预算法》的要求。针对投资计划绑架预算,有限的财政资金常处于等投资计划、无法及时下达预算的现状,应当明确将基本建设投资纳入同级预算管理,按照“两上两下”编制流程,转变投资规模只增不减的路径依赖,按照“确有必要、量力而行”的原则,根据社会公众需要和预算收入统筹安排并编制部门预算或转移支付预算,报送人大审批。同时,应当明确财政部门的基本建设投资管理职责,对准备立项的项目进行投资风险分析、财政可承受能力评估,保证项目立项后能得以顺利执行,不致发生财政风险。
(四)明确基本建设投资功能定位,细化支出方向。切块管理的基本建设投资与其他通过预算开支提供公共服务的区别,在于可以集中预算资金、引导社会资本,建设社会公众需要的、无法通过市场配置的重大基础设施和工程。因此,应当明确其上述功能定位:一是划清政府和市场的边界,基本建设投资作为政府的重大投资活动,应当坚决退出市场能够有效配置资源的领域,为社会资本留出足够空间。二是加强中央基本建设投资的清理整合力度,对属于地方事权的,不安排中央投资;对属于中央事权的,由中央承担支出责任,不再要求地方配套;对属于共同事权的,明确各自负担比例;对地方事权因地方财力不足的而需要给予支持的,通过规范的财政转移支付进行。
(五)建立绩效评价体系,提高基本建设投资的有效性。针对基本建设投资项目支出的不同特点,为提高预算资金投资效益,杜绝预算资金的损失浪费或低效使用,应当按照“预算编制有目标,预算执行有监控,预算完成有评价,预算评价有反馈,反馈结果有应用”的要求,建立健全基本建设投资项目绩效评价体系,结合项目投资预决算评审,准确反映和分析基本建设投资的资金使用效益情况,对项目的经济效益和社会效益做出客观评价,有效降低投资的盲目性,为政府优化投资结构和宏观调控提供决策依据。同时,将评价结果及时公布,接受社会监督,并作为新的投资立项的重要依据。
(六)建立决策终身追责制度,加强事中事后监管。对竣工验收、监察、审计中发现的问题,不但要问责,更要追责,建立项目决策终身追责制度,将之与领导干部任用、廉政建设考核挂钩,以减少决策失误和管理不善造成政府重大损失。加大对基本建设投资各类违法违纪案件查处的力度,把查处基本建设投资违法违纪案件和查处责任人员相结合,加大对责任人员的追责力度,通过多种形式和力量加强事中事后监管。对典型案例可以实行重大问题曝光制度,查处一点,教育一片,扩大宣传教育面,增强社会效果。
责任编辑 朝明
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