时间:2019-10-22 作者:唐大鹏|党金凤 中国财政科学研究院博士后流动站 东北财经大学会计学院
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摘要:
党的十九大报告提出要全面实施绩效管理,为各部门加强绩效管理指明了方向。本文将预算的编制、执行和监督同绩效管理的目标设定、执行跟踪、绩效评价和结果应用相结合,以内部控制为保障机制,将预算绩效管理过程细化至具体的流程、明确的岗位,探讨如何构建预算绩效管理内部控制机制以及其能达到的效果。
预算绩效管理内部控制概念提出
预算绩效管理是内部控制的重要组成部分,而内部控制是实现预算绩效管理的重要手段和保障机制。预算绩效管理内部控制是指在政策法规平台、内部流程控制平台、信息系统平台的基础上,将绩效管理推向全方位、全口径、全过程、全覆盖管理,同时可将项目支出绩效管理、部门整体支出绩效管理、财政综合支出绩效管理等有机结合起来,形成全方位的绩效管理联动,为以结果为导向中期预算的全面推进奠定基础。预算绩效管理内部控制是为了实现预算绩效管理目标,通过制定制度、执行措施、实施程序和强化流程,防范和管控风险,提高管理效率的过程,是实现全面预算绩效管理的有力保障。按照政策导向和实务需求,本文构建预算绩效管理内部控制落地机制(如图1)。
党的十九大报告提出要全面实施绩效管理,为各部门加强绩效管理指明了方向。本文将预算的编制、执行和监督同绩效管理的目标设定、执行跟踪、绩效评价和结果应用相结合,以内部控制为保障机制,将预算绩效管理过程细化至具体的流程、明确的岗位,探讨如何构建预算绩效管理内部控制机制以及其能达到的效果。
预算绩效管理内部控制概念提出
预算绩效管理是内部控制的重要组成部分,而内部控制是实现预算绩效管理的重要手段和保障机制。预算绩效管理内部控制是指在政策法规平台、内部流程控制平台、信息系统平台的基础上,将绩效管理推向全方位、全口径、全过程、全覆盖管理,同时可将项目支出绩效管理、部门整体支出绩效管理、财政综合支出绩效管理等有机结合起来,形成全方位的绩效管理联动,为以结果为导向中期预算的全面推进奠定基础。预算绩效管理内部控制是为了实现预算绩效管理目标,通过制定制度、执行措施、实施程序和强化流程,防范和管控风险,提高管理效率的过程,是实现全面预算绩效管理的有力保障。按照政策导向和实务需求,本文构建预算绩效管理内部控制落地机制(如图1)。
预算绩效管理过程即预算绩效目标编制、预算绩效运行监控、预算绩效评价和绩效评价结果应用等流程可依据“管理制度化,制度流程化,流程岗位化,岗位标准化,标准表单化,表单信息化”的标准构建内控落地机制,并通过外部法律法规分解,内部制度流程构建,信息系统平台实现落地,在此基础上构建总体框架(如图2)。
预算绩效管理内部控制的目标和原则
(一)预算绩效管理内部控制的目标。预算绩效管理内部控制目标要紧密联系预算绩效管理与内部控制的目标。结合《关于推进预算绩效管理的指导意见》《财政支出绩效评价管理暂行办法》及《行政事业单位内部控制规范(试行)》等文件可知,预算绩效管理与内部控制在完善全面预算绩效管理;促进预算资金的规范管理;确保预算绩效信息真实完整;优化财政预算支出结构;提高预算管理效率效果等方面的目标是一致的。
构建预算绩效管理内部控制有利于更好地完善全面预算绩效管理,掌握预算编制、资金使用及内部控制等方面情况,发现预算编制及执行的薄弱环节;促进预算资金规范管理,评价建设类项目和行政事业类项目决策及管理的规范性,提高预算资金的使用效益;明确各部门责任,加强对预算管理过程的监控,了解部门预算在预算编制、执行等方面的情况,确保预算信息真实完整;构建科学合理的预算管理体系,优化资源配置结构;通过预算绩效管理,节约单位各项成本,提高公共服务的质量和水平,提升服务的效率效果。
(二)预算绩效管理内部控制的原则。预算绩效内部控制的原则要同时结合预算绩效管理和内部控制的原则。经过梳理和分析相关文件可知,预算绩效管理内部控制的原则即全程管理原则、目标导向原则、权责适应原则以及信息公开原则。
首先,预算绩效管理内部控制要坚持全程管理原则,编制预算要实施绩效目标管理;预算执行要以目标为导向,实施绩效监控;预算执行完毕要绩效评价;绩效评价结果要作为改进政府决策和预算管理的依据。其次,要坚持目标导向原则,在预算管理过程中,用明确的绩效目标反映财政资金使用的预期或执行结果,加强绩效目标管理。再次,要坚持权责适应原则,预算绩效管理强调预算单位的财政支出责任和财政部门的监督责任。预算单位要对本单位财政资金使用的合规性和有效性负责,而财政部门要加强监督。各级财政部门和预算单位要结合本地区、本单位实际情况,稳步推进绩效管理。最后,要坚持信息公开原则,评价结果依法公开,接受广大人民的监督。
预算绩效管理内部控制机制
(一)预算绩效目标编制内部控制。绩效目标编制是预算绩效管理的起点。预算单位根据财政部门下发的预算编制要求编制预算,申报绩效目标,并对本单位提出的绩效目标负责。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展计划等,并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关,目标设置要指向明确、具体细化、合理可行。财政部门依据国家相关政策、财政支出的方向和重点、部门职能和事业发展规划、部门自评情况等,对预算单位申报的绩效目标进行审核,绩效目标符合要求的项目方可进入预算编制流程;对不符合相关规定的,要求其调整、修改(具体流程如图3)。
(二)预算绩效运行内部控制。预算绩效运行监控是预算绩效管理中的一个重要环节,在预算执行过程中,预算单位应对资金运行状况和绩效目标预期实现程度开展绩效运行监控,建立预算绩效执行跟踪制度,动态掌握预算执行和绩效目标实现情况,定期采集绩效运行信息并汇总分析,掌握绩效目标进展、资金支出进度、项目实施情况,及时发现部门经济活动的风险,实现定期风险评估。当绩效运行情况与预期绩效目标发生偏离时,应及时采取措施予以纠正(具体流程如图4)。因政策变化、突发事件等因素影响绩效目标实现,需调整绩效目标时,应按规定程序重新设定目标并报批。
内部控制是预算绩效顺利执行的保障机制,对于提高绩效管理效率性的同时确保其规范性作用显著。因此,各部门要明确主体责任,完善各项制度,强化内部流程控制,确保不相容岗位相互分离,对信息系统建设实施归口管理,将经济活动及其内部控制流程嵌入信息系统中,减少人为操纵因素,保护信息安全。
(三)预算绩效评价内部控制。绩效评价的评价对象、评价方法和评价内容等(如图5所示)。
绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价,以项目支出为重点,重点评价一定金额以上的涉及民生项目、政府重点投资项目、或具有重要社会影响和经济影响的项目。根据财政支出实际情况和管理工作的需要,可对财政支出采取绩效自评、重点评价、第三方评价等多种方式。各部门和单位可建立自己的绩效评价模板,明确评价对象、评价范围、评价方法等,提升绩效评价工作的规范性,提高其工作效率。制定评价方案时要充分考虑单位的实际情况,可由各部门编制绩效自评报告后由预算归口部门汇总并审核,得到绩效评价报告(具体流程如图6)。
预算绩效评价会涉及诸多员工,且需要很多数据,只有基于正确的数据和信息,才能进行有效的绩效评价,这也显示了在预算执行监控中融入内部控制的必要性,各部门应完善绩效评价机制,对预算执行过程,目标的实现程度,为实现目标制定的制度、采取的措施及其执行情况等进行评价。
(四)绩效评价结果应用内部控制。预算绩效评价结果可采取评分与评级相结合的模式,根据分数划定级别,并据此编制下一期预算。财政部门在整理、归纳、分析评价结果的基础上,应及时将绩效评价结果和整改要求反馈给被评价部门,并将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。被评价部门应根据评价结论及整改要求,制定整改措施,报送财政部门和主管部门。财政部门和主管部门对被评价部门的整改情况应及时进行跟踪。财政部门将绩效评价结果向预算部门通报,对绩效评价结果较好的,在安排项目资金时优先保证和重点支持;对绩效评价发现问题、达不到绩效目标的,责令其整改;不进行整改或整改不到位的,根据情况调整项目或相应调减项目预算(具体流程如图7所示)。
预算绩效管理内部控制机制的效果
(一)通过内部控制保证绩效目标分解落地,强化政府重点支出的预算审批。通过内部控制实现绩效目标的层层分解,可有效促进战略规划在不同层级预算中的贯彻与落实。应构建由部门职责、工作任务、预算项目等多个层级绩效目标组成的绩效目标管理体系,通过上级目标对下级目标的引导和约束,下级目标对上级目标的反应和落实,将重点发展战略和政策优先方向转化为具体的方案和计划,实现战略规划与预算的有机结合,确保重点发展战略能够得到财政预算资金的保障与支撑。
(二)通过内部控制实现绩效管理关口前移,保持绩效目标和预算编审的衔接。目前国内很多地方都在大力推进预算绩效事前评估,其成效也非常明显。预算绩效事前评估能有效核减不必要的预算资金需求,还能将不符合社会现实需求、内容设置不够合理、立项依据不充分的项目予以否决。建立明确的事前绩效评估制度,强化流程控制,可使财政资金真正聚焦于“做正确的事”,实现向效益高、需求迫切领域的流动。因此执行预算绩效事前评估程序,通过内部控制可实现绩效管理关口前移(如图8所示)。
(三)通过内部控制建立绩效管理模块,加强财政管理内部控制平台整合。财政部门应重视对预算绩效管理的监督工作,通过建立监督结果报告制度、公开制度、与预算编制挂钩机制和绩效问责机制等制度措施,形成监督结果应用闭环,切实发挥绩效监督管理作用。同时,还应加强对预算绩效信息的管理,通过内部控制建立全面完善的绩效管理系统。
信息化是内部控制的重要手段和落地方式,通过建立绩效管理系统实现预算绩效管理信息化覆盖,加强采集预算绩效信息的工作,定期监控与跟踪预算绩效信息,确保能够及时反映预算绩效管理情况。各预算单位要增强财务处理与信息处理能力,信息技术的应用也可以极大地减少人为干预,更有力地落实职责分离要求,为预算绩效监督提供更加真实可靠的信息平台,使监督反馈的结果更加准确和符合单位实情。
(四)通过内部控制推动指标动态优化,实现指标设定与单位事权相一致。在评价过程中,各单位要将预算绩效的通用指标根据自身特点进行调整,制定出一套科学、合理、持续优化的绩效评价指标体系。绩效评价指标的建立要充分考虑到本单位的预算效益,同时要提高对评价指标设定的重视程度,形成具有本单位特色的绩效评价指标体系。从更广的角度看,还应注意指标信息积累,收集不同单位和部门的绩效评价指标,进一步补充完善评价指标体系,建立一整套覆盖范围广、适用性强的指标体系,可建立指标库。
【本文由国家自然科学基金青年基金项目(项目批准号71602022)、教育部人文社会科学研究青年基金项目(项目批准号15YJC790095)、中国博士后科学基金第十批特别资助(项目批准号2017T100098)、中国博士后科学基金项目“(项目批准号2015M581037)、2017年东北财经大学校级科研项目(DUFE2017R08)资助】
责任编辑 刘慧娴
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