新常态下，创新成为经济增长的引擎。由于创新过程需要大量资源以及创新所具有的外部性、风险性等特点,需要政府制定科学有效的财税政策，影响市场机制配置资源的过程，引导和支持创新要素集聚，促进科技成果向现实生产力转化。美国是世界高新技术产业基地，美国政府对高新技术产业的财税政策对我们有很多可供借鉴之处。

美国扶持高新技术、新兴产业发展的财政政策

美国最早建立对高新技术企业的财政支持体系，也是最为完备的。财政支持高新技术、新兴产业发展的“美国模式”，主要是通过市场机制完成技术创新，政府通过宏观调控手段为企业营造良好发展环境。

（一）营造高新技术产业发展的良好制度环境。1958年美国联邦政府成立了小企业管理局(SBA)，审核和发放面向“小企业投资公司”的政府优惠贷款。1978年美国设立合作发展局，在全国建立了70多个合作发展机构。1992年美国联邦政府加强对“小企业投资公司”的支持，一些地方政府也相继提出帮助本州创业投资基金的方案。同时，美国政府颁布一系列法律，如1958年的《国内所得法》和《中小企业投资法》、1964年的《机会均等法》、1982年的《小企业创新发展法》和1986年的《联邦技术转让法》等，为高新技术产业尤其是科技创新型中小企业顺利发展提供政策和法律支持。

（二）对科技研发实施财政专项补贴。一是科研经费庞大。奥巴马政府宣布把美国GDP的3%投向研究和创新，增加国家主要科研机构经费。美国政府研发投资政策的主要方式是直接投资，政府财政支持主要集中在公共产品如信息技术和国防等领域。二是安排法律实施配套计划的资金。为实施《中小企业创新发展法》，美国制定了中小企业创新研究计划（SBIR）。所有划拨研究与开发费用超过1亿美元的，政府有关部门按一定比例向中小企业创新计划提供资金，资助中小企业科技开发和技术成果转化。

（三）对高技术产业提供财政低息贷款。美国政府向中小企业提供低息贷款，以解决创新活动中的资金困难。通过《小企业投资法》设立的许多小企业投资公司可以同时从私人部门和政府取得资金。小企业投资公司发起人投入1美元，政府按1:4的比例配套提供4美元低息贷款，鼓励向创新企业投资。

（四）对高新技术产业和创业投资实施税收优惠政策。美国税法把各类科研机构都定为“非赢利机构”，免除纳税义务。凡是研发经费较上一年增加的商业性公司和机构可获得新增值2%的退税；技术密集型企业可减免1/3税款；《岁入法案》使创业投资税率从49%降到20%。美国还不断下调长期资本所得税，现已降至20%;R&D支出免税20%;小企业投资公司发起人可享受特定税收优惠;允许企业采用平均法、加倍余额递减法、使用年数比例法进行固定资产折旧。这些税收优惠政策有力地促进了美国高新技术产业投资。

（五）通过政府采购政策扶持本国高新技术企业和中小企业。一是政府采购法律明确支持中小企业。美国《政府采购法》规定，在政府采购项目报价中，本国中小型企业供应商可以享受比外国供应商高出12%的报价优惠。10万美元以下的政府采购合同要先考虑中小企业。二是高度重视保护本国高新技术产业。美国政府的技术采购不仅份额大，且采购价格高于市场价格，并优先考虑由本国厂商供应。早在18世纪末美国就出台了《联邦采购法》，通过优先采购和优惠价格给予本国供应商优惠待遇。1993年又制定了《购买美国产品法》，对优先购买本国产品作了比较详细的规定。另外，还在政府采购中通过“提高技术标准”“增加检验项目”和“技术法规变化”等技术壁垒政策，提高外国高技术革新产品进入“门槛”，削弱外国产品竞争力。

（六）为高科技中小企业提供信用担保和开辟风险投资渠道。在信用担保方面，美国的小企业信用担保体系最为完备。以小企业管理局提供的信用担保为主体、以地方政府和社区的区域性信用担保为辅助，为中小企业提供贷款信用担保，刺激商业银行放贷。此外，小企业局还为中小企业提供国际贸易贷款担保、出口风险担保等多种担保。为鼓励金融机构向中小企业提供贷款和投资，美国政府允许向小企业提供贷款的金融机构在市场上自由买卖政府担保权，以提高资金的收益性和流动性。在风险投资方面，首先,美国政府允许养老金和退休基金部分地投入风险市场,增加了风险资本供应渠道。其次,美国政府通过调低长期资本收益税率，促进资本投入风险资本市场。另外,美国政府还通过提供信息服务、信用担保、政府定货、放宽行政管理等措施，促进风险资本投资于高新技术产业。

（七）着力打造高新技术产业开发区和孵化基地。美国作为自由市场经济体制国家，一般不对高新技术产业开发园区进行直接投资，而是在完善园区发展大环境上下功夫，主要是通过国家采购和制定优惠政策引导高新技术产业化，引导关联企业空间聚集，形成紧密的产业集群。这种高新技术产业开发园区模式是美国产、学、研合作最具代表性的模式之一。美国政府支持在大学附近区域建立高新技术产业开发园区，如硅谷、“128公路”周边都聚集了美国名校，通过产业界与大学合作支撑高新技术产业化。同时，美国各级政府还出资组建了500多家高新技术企业“孵化器”，在硬件和软件上提供良好的创业环境，把高新技术、人才、资金、资源和企业家才能有机结合起来。美国高新技术企业“孵化器”有较为严格的进入和退出机制，“孵化”周期一般为4年。

（八）高度重视培养和引进高新技术人才。在人才培养方面，一是教育投入十分巨大。美国年教育投入超过国防预算，是世界上教育经费支出最多的国家。二是扶持大学发展。有关高等教育的联邦立法几乎都含有财政资助条款。三是发展有社区特色的高等职业教育。联邦政府向各州提供职业教育专项补助经费，并建立和完善职业教育资格证书和资格鉴定制度。四是重视继续教育及培训。美国法律要求雇主每年至少以全员工资总额的1%用于雇员教育培训，逐年递增，不达标公司和机构须上交同等金额的国家技能开发资金。在人才引进方面，美国提供奖学金接受各国学生及学者赴美学习，并利用其优越的研发、创新条件，吸引外国专家学者充实美国科研队伍。另外，美国政府设立一些针对青年科技人员的奖励，并通过“研究员薪金制”等制度激励科技人员岗位竞争和合理流动。

学习借鉴美国经验的思考与启示

（一）进一步加大对高新技术领域的投入力度。在继续加大财政科技投入总量的同时，政府应坚持“有所为，有所不为”的原则，进一步优化财政科技资金支持方向，抓住关键领域，重点投向平台载体建设、科技成果转化以及人才引进培育，大力支持公益性基础应用研究和重大关键技术研发、重大产业创新发展工程、重大创新成果产业化、重大应用示范工程、自主创新重大专项等。在投入方式上，由“相马”转变为“赛马”，加大普惠性政策支持力度。进一步创新科技计划资金管理机制，加强科技投入绩效管理，提高科技资金使用效益。（二）更好地发挥政府采购对高新技术产业发展的激励和导向作用。建议从国家层面上建立高新技术产品采购目录，加大对高新技术产品的政府采购力度，对创新技术和自主创新产品实行政府首购，为高技术产业创造优先发展环境。对具有特殊性或唯一性的高新技术产品采取邀请招标或单一来源采购方式直接采购，为地区具有自主知识产权的技术、产品、服务提供应用和产业化的渠道及市场。在同等条件下，优先甚至完全采用本国的高技术产业产品，对国内高技术产业形成发展保护，优先针对中小高技术企业开展政府采购。

（三）提高对高新技术企业税收优惠政策的精准性。建议在优化税收优惠政策结构的基础上，进一步将高新技术产业税收优惠政策调整为更多针对创新过程的税基式优惠，对企业自主创新的研发、中试、产业化等环节都给予税收优惠，优惠重点从产业链的下游向上游转移，由终端环节向中间环节转移。特别是种子期和成长期的中小企业，重点加大对技术研发前期、中期阶段的税收支持力度，通过税收优惠体现“鼓励自主创新”的政策导向。对于技术密集型企业，成果转化时间较长，税收优惠要保证企业持续创新的需求。

（四）积极推进科技与金融深度融合。深入落实支持科技金融深度融合的相关政策，以建立风险准备金池、实施风险补偿等措施，建立风险分担和补偿机制，以财政资金为引导，鼓励银行等金融机构加大对科技型中小企业的信贷支持。完善科技金融服务体系，建立多元化、多层次、多渠道的科技投融资体系，不断壮大科技投融资规模，引导和带动更多社会资本进入科技型企业。

责任编辑 李艳芝