人间正道，沧桑巨变。

可以说，当代中国史就是中国共产党领导下的新中国建设史、改革史和发展史。其中，建设史主要是指党的十一届三中全会前的国家建设，改革史主要是指党的十一届三中全会后的改革开放，发展史则是涵盖新中国成立67年来的建设、改革和发展。如王丙乾著《中国财政60年回顾与思考》、谢旭人主编《中国财政60年》等都有专门论述。

今年10月是《中国财政》创刊60年。我觉得对《中国财政》创刊60年的纪念与祝福，最富意义的是科学地认识财政，并在此基础之上科学地建设财政、改革财政、发展财政，进而，建立真正的现代财政制度。为此，我以2014年出版的《当代中国理财理想——新中国财长理财思想初探》一书为蓝本，通过历任财长的改革思路与举措，简要概述新中国财政改革发展的历史脉络。实际上，这也是《中国财政》60年来弘扬主旋律、开创新局面的一条主线。

1949年10月—1954年6月：恢复生产 发展生产

新中国成立初期，首当其冲的是恢复生产、恢复经济。围绕中心任务，做好财政工作，这是财政工作的根本和重点所在。在1949年10月—1954年6月期间，先后有两位财政部部长。新中国第一任财长薄一波对此深有感触，指出“无论我们国家怎样困难，也得有计划、有步骤地挤出一些钱来，用在恢复生产上。”

1950年6月中共召开七届三中全会，毛泽东把他的主题报告定名为《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》。这标志着全党工作重心的转移，即由革命战争转到经济建设。在争取财政经济状况的根本好转中，财政部门是坚决的，为了支持国家的工业化，强调目前必须与财经工作中的保守思想作斗争，以便把一切可能集中的财力都挖掘出来，一切可能集中的财力都集中起来，全国节衣缩食，为国家工业化而努力。

在集中一切财力恢复生产的同时，薄一波也十分重视财政自身的改革发展。针对1951年预算执行的缺点提出：“要有效地保证国家预算的正确执行，还必须切实建立财政监督的制度，进行严肃的持久的斗争。”在统一税政方面提出了三项原则：第一，确定税收问题要注意到国家财政的需要；第二，确定税目、税率要注意政策，不能单纯地为解决财政收入，要注意通过税收打击哪些、限制哪些、发展与保护哪些；第三，简化税制，实行合理负担。

1953年9月，邓小平出任第二任财长。邓小平强调，“经济工作要按经济规律办事，不能弄虚作假，不能空喊口号，要有一套科学的办法。”财政工作坚持实事求是的指导思想，既要使之与解放思想相统一，又要把量力而行与尽力而为有机结合起来，还要在理财中正确处理好量入为出与量出为入的关系。作为财政工作重要组成部分的财政统计工作也要坚持实事求是的原则。因为“数字中有政策，决定数字就是决定政策”。“数目字内包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题。”“要把国家财政放在经常的、稳固的、可靠的基础上”，而“财政后备力量基础的巩固，必须建立在经济发展上”。

邓小平在1954年的全国财政厅局长会议上指出：“财政工作的全局观点是什么呢？财政部门是集中体现国家政策的一个综合部门，和其他工作一样，它必须服从总路线，即必须保证党在过渡时期总路线、总任务的实现。如何保证呢？邓小平指出：“一是增加收入，二是节约支出。收入方面凡应收者都应收足，支出方面凡能节约者都应节约。”

1954年6月—1975年1月：坚持综合平衡 促进发展

1954年6月至1975年1月，李先念出任新中国第三任财长。李先念主张财政工作以“政”为先，强调财政工作的政治性。他在1955年中国共产党全国代表会议上所作的《实现五年财政计划的几点意见》发言中指出：“财政工作是一项综合性的工作，并且具有很大的政治性。国家财政体现着党的各个方面的政策，关系到国家建设的各个方面，关系着各个阶级及各个民族的切身利益。”财政是为政治服务的。财政从来就是国家政权实现自己政治任务的重要工具之一。”“财政上每一分钱的积累和分配，都同社会主义建设和广大人民群众的切身利益密切关联。财政的收入支出，包含着积累和消费的关系，包含着国家、集体、个人三者的关系，包含着各民族间的关系，包含着各阶级、阶层间的关系，包含着各经济部门间的关系，包含着地区间的关系，等等。”因此，财政工作“不仅仅是经济问题，首先是政治问题。财政工作者处理问题，首先要从政治的角度出发”。他指出，强调财政工作的政治性“决不是说可以忽视具体业务工作，忽视对业务问题的学习和钻研，经济工作必须越做越细致，离开具体的业务工作，政治任务也就无从实现。但是，业务必须服从政治，只见业务，不见政治，就会成为盲人瞎马，就会变成事务主义的庸人，走上错误道路”。因此，要“把政治与业务结合起来，把政治思想教育与物质鼓励相结合起来，这是做好财政金融工作的根本保证”。当前财政工作讲政治，在认真执行党的基本路线和基本纲领的过程中，一是要敢于讲真实话，不回避矛盾，不掩饰问题，多提参考性的意见和建议。二是中央已经作出的决策，要不折不扣地坚决贯彻执行。三是要通过加强培训，完善制度等措施，造就一支熟悉市场经济理财手段和方法，政治、思想和业务素质都过硬的财政干部队伍。

在财政工作中，李先念主张综合平衡的原则，即财政、信贷、物资要综合平衡，按照这一原则编制了1957年的财政预算，1957年成为新中国成立以来财政工作效果最好的年份之一。李先念从财政角度总结经验：财政工作必须坚持综合平衡，处理好需要与可能的关系。他指出：追加支出，必须考虑有无资金来源，追减收入，必须考虑相应地减少支出。另外，国家预算收支的平衡，必须同银行的收支平衡结合起来，统一安排。“我们国家的资金，是通过国家预算和银行信贷两种方式来进行分配的。国家预算不仅要保证经济建设和各方面事业开支的需要，同时还要保证银行发放必要的工商业贷款、农业贷款和其他各种贷款的需要。如果只考虑国家预算收支的平衡，不考虑银行增加信贷资金的需要，那么，尽管预算收支平衡了，但从国家整个资金的收支来看，仍然会是不平衡的。”“预算的支出和信贷投放，是要用来购买物资的。如果财政收支发生赤字，信贷收支发生差额，最后都要用物资来抵付。因此，财政支出和信贷投放的多少，要根据物资供应的可能情况来决定。如果财政支出和信贷投放过少，就会影响经济的正常周转，影响建设事业的正常发展。如果财政支出和信贷投放过多，就会使社会购买力超过物资供应的可能，造成物资供应的紧张情况，甚至影响市场物价的稳定。所以说财政收支和信贷收支的平衡，必须考虑物资供求的平衡”。李先念强调指出：“财政、信贷、物资三者必须平衡，编制计划和预算必须瞻前顾后，这都是客观规律的要求。我们应该努力掌握和适应这些规律。”

1958年“大跃进”运动和农村人民公社化运动，出现了财政收支“假结余、真赤字”的虚假现象。为此，根据中央对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，财政部及时研究制定了五条财政措施：（1）认真落实农村经济政策，加强国家财政对农业的支援；（2）压缩基建投资，合理分配资金，调节经济结构；（3）加强财政工作的集中统一，搞好综合平衡；（4）节减支出，回笼货币，稳定市场；（5）清仓核资，扭亏为盈，深入开展增产节约运动。同时，在中央领导下，彻底清理“一平二调”和财政遗留问题。根据1961年年底的统计，退赔物资和资金共70.9亿元，处理财政遗留问题共370亿元。处理以后，1958年到1960年财政收支也由原来的结余39亿元调整为赤字169.39亿元。这些财政措施的实施，为纠正“大跃进”的错误，全面完成经济调整任务，促进财政经济状况的根本好转做出了积极的贡献。

为了减轻“文化大革命”对财政经济工作所造成的严重影响，先后进行了两次整顿。1967年初，在周恩来总理的直接干预下，财政部党组迅速收回国家的财政大权，打击投机倒把活动，对偷税和抗税进行了坚决的斗争，在一定程度上制止了截留国家收入和搞铺张浪费的混乱情况，防止和延缓了国民经济的急剧下滑，并在1969年使国家财政经济状况有了初步回升。1971年9月，财政工作从思想、企业财务管理和财政机构等方面进行了第一次整顿，整个国家经济形势和财政形势有了一定好转。1975年，在调整财政组织机构、严肃财经纪律、加强税收工作等方面采取了一系列整顿措施，使财政工作在各个方面都得到了改善和加强。

1975年1月—1980年8月：集中精力抓好整顿注重发展

1975年1月，张劲夫临危受命担任第四任财长，集中精力抓了以下几项重要工作：第一，抓机构的整顿。“文化大革命”期间，国务院精简机构，中国人民银行并到财政部。这一时期，无论是财政部，还是人民银行，工作都处于散、乱、差的状态，原有的司局机构基本上撤掉，只剩下一个“业务组”在全力支撑。张劲夫一上任便遵照中央精神开展了“全面整顿”，调整和充实司局领导力量，恢复各项规章制度、建立岗位责任制，使机关各项工作迅速走上正轨。第二，抓思想整顿。正面贯彻毛泽东同志关于“把国民经济搞上去”的指示，张劲夫强调“政治挂帅要挂到业务上”，强调划清“社会主义积累”与“利润挂帅”的界线，理直气壮地促生产，抓社会主义积累。强调必要的规章制度不是“管卡压”，使有令不行、有章不循、各行其是的混乱状况有所改善。第三，抓财政、银行业务整顿。主要是整顿财政、银行工作秩序，严格财政金融纪律，恢复与重建必要的规章制度。1975年秋，他主持起草了《关于整顿财政金融的意见》，简称“财政十条”，提交中央召开的财贸书记会议讨论。与这个文件相配套，还起草了一系列单项的整顿性文件。同时，大力开展财政管理手段的改革，建立了计算机中心，结束了长期人工管理财政金融的历史。

1978年12月十一届三中全会召开，我国进入了以经济建设为中心，实行改革开放的新的历史时期。按照党中央、国务院的部署，围绕贯彻党的工作重点转移方针财政部开展了一系列工作：如1976年3月实行“收支挂钩、总额分成、一年一变”的财政体制；1979年7月代国务院起草《关于试行“增收分成、总额分成、比例包干、三年不变”财政管理办法的若干规定》。这一时期所实行的收入分成型财政体制，是通过中央对地方财政收入或其超收部分另行确定分成比例，来鼓励地方超收。这一时期主要工作目标就是为了维持国家机器的正常运转，确保财政收支平衡。

1979年6月21日，张劲夫在第五届全国人民代表大会第二次会议上作《关于一九七八年国家决算和一九七九年国家预算草案的报告》，指出：从今年起集中三年时间，认真搞好国民经济的调整、改革、整顿、提高，把它逐步纳入持久的按比例的高速度的发展轨道……工作重点转移到社会主义现代化建设上来，目前财政面临的问题不少，前进中还有不少困难需要继续克服。

1979年8月至1980年8月，吴波任第五任财长，提出开源节流、抓税收与抓生产相结合，强调从促进生产入手来组织收入，在促进生产的同时，抓组织收入工作。在组织收入的同时，抓增产节约，以保证社会主义建设资金的需要。他说：我们财税工作者不仅要研究促进生产发展的财税政策，还要研究组织收入，鼓励开源节流的财税政策。勤俭节约不仅是我们党的优良传统，也是为国理财、增加收入的重要手段。在财政资金总量确定的基础上，勤俭节约可以相对增加财政资金总规模，以少量的钱办较多的事，在任何时代都必须大力提倡。吴波将勤俭节约的理念，一以贯之地应用于财政工作实践中。他经常对财政部门的同志讲，中央财政工作事关大局，任何大手大脚的想法和做法，都是不正确的。理财首倡勤俭节约，勤俭节约是理财的根本，也是中国革命和建设时期克服各种困难、走向胜利的法宝，同时也是发展壮大国家财政的重要基础。财政形势越好，收入基数越大，越要注意节约。为了国家的富强，把账算准算细，节约每一元钱，涓涓细流能够汇成大江大河，勤俭节约应当是财政干部必须具备的素质。无论是基本建设投资，还是事业经费拨款，都应当精打细算，要节约国家的每一个铜板。加强企业财务的管理，搞好经济核算，节约资源，减少材料消耗，降低成本费用，做到盈而不亏，更是日常的工作。

吴波指出应坚持“收支平衡，略有结余”，盲目实行赤字财政，滥发货币，物价就要上涨，货币就会贬值。如果不能量入为出，最终将会给老百姓带来沉重的负担。三年“大跃进”的教训证明了这一点，古今中外经济和财政史上的经验也证明了这一点。财政经济发展与国力国情相适应，必须量力而行，稳步前进。一定要在综合平衡的基础上，根据一定的条件适度举债，而且举债的规模、还债的时间等一定要在可以控制的范围内。因此，他建议中央重新肯定“收支平衡，略有结余”的方针，并把它作为经济调整时期和编制长期计划的重要方针确定下来，无论考虑长期计划还是年度计划，无论考虑调整还是改革，无论是中央财政还是地方财政，都要根据国家财力的承受能力来安排。

在财政工作中坚持统一领导与分级管理相结合，上下兼顾，要充分发挥两个积极性。1978年后，针对新情况与新问题，他提出资金过于集中不行，过于分散也不行，适当集中资金，保证重点建设，是我们全局利益的所在，也是我们实现既定战略目标的关键所在，但同时也要适当照顾地方、企业的需要。

1980年8月—1992年9月：量力而行 勤俭建国

1980年8月至1992年9月，王丙乾任（或兼任）新中国第六任财长。他反复强调：国家财政状况的根本改善，必须建立在国民经济持续快速健康发展的基础上，立足于经济增长方式由粗放型向集约型转变，而技术进步是经济发展的决定性因素，科技兴则国家兴、财政兴。我们是发展中国家，必须充分考虑科技进步对经济和财政发展的积极作用，促进两者的有机结合，努力实现国家财政的转型。理财之道就是生财之道、聚财之道、管财之道、用财之道。没有钱办不成事，有了钱而不善于运用也办不成事。钱用到什么地方，要分轻重缓急。在财力分配和财力平衡方面，必须建立综合财政计划，把预算内资金、预算外资金、银行信贷资金、国外借款甚至劳动力投资，进行统筹安排，按照国家的方针政策和总财力的可能，确定多少用于消费，多少用于建设，有计划按比例地发展经济，逐步地改善人民生活。各项资金的性质不同，承担的任务也不一样，但是经过统筹规划，可以相互调节，互相补充，把资金安排运用得更好，发挥更大的效果。他说，宏观决策正确就能取得最大的经济效益，宏观决策失误，造成的损失也最大。宏观决策体现着我们的全局利益和长远利益，在实行正确的宏观决策的前提下，还要从微观方面抓好提高经济效益的工作。根据我们的体会，经济发展速度和建设规模一定要适当，要量力而行。超高速会带来财力物力的超额分配，超额分配会带来货币的超额发行或借过多的外债，最终影响经济的发展。实行财政、信贷、物资和外汇的各自平衡和相互之间的综合平衡，是保证经济比例关系协调、经济生活稳定和体制改革顺利推进的基本条件。平衡财政收支的关键，在于严格控制财政支出规模，并保证财政收入持续、稳定增长。

在农村家庭联产承包责任制改革的启示下，1980年财政体制的改革走上了“分灶吃饭”之路，将原本统收统支的大锅饭体制改为“划分收支，分级包干”的分灶吃饭体制，极大地调动了地方发展经济、增加财政收入的积极性。随着对内改革、对外开放政策的实施，我国进入了经济管理体制重建时期。这一时期税制改革的指导思想是利用各种税种的不同功能充分发挥税收的调节作用。到1992年，已初步建立起了一个由20多个税种组成的多税种、多环节课征，适应有计划商品经济体制发展要求的税制体系。

这一时期从五个方面进行了财政改革，财政体制由统收统支改为“分灶吃饭”；基本建设由拨款改贷款；企业财务体制由企业基金制度逐步发展到各种形式的利润留成的盈亏包干办法；行政事业费实行预算包干办法；税收方面开始进行增值税和“以税代利”的试点。所有这些，对调整和稳定经济都起了积极作用。与老体制比，新的财政体制具有以下特点：（1）由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。（2）财力分配由“条条”为主改为“块块”为主。（3）分成比例和补助数额，由一年一定改为五年一定，有利于地方制定和执行长远规划。（4）事权和财权统一，权力与责任统一。分灶吃饭的财政体制，在坚持中央统一领导和统一计划下，基本上是一个条块结合、以块为主的体制。

1983年11月22日，王丙乾在中央党校第一期财政厅（局）长班作专题报告指出：我们国家的经济这几年虽然有很大的发展，但仍然很穷，人均国民收入比发达国家相差很大，有一些地区群众的温饱问题还没有解决。即使将来我们国家富裕起来了，艰苦奋斗，勤俭建国的精神也不能丢。因为，这是我们党、我们国家、我们中华民族的优良传统。中国是一个大国，又是一个穷国，什么时候我们都必须坚持勤俭建国的方针。节约一点，集腋成裘，就可以办成几件大事。这也是社会主义制度的优越性。如果不抓紧增产节约这一环节，办事大手大脚，铺张浪费，敞口花钱，四化建设就没有希望。这不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题，是一个党风问题。坚持合理使用和节约的原则，就是要坚持按客观规律办事，同时还要特别强调厉行节约、反对浪费、艰苦奋斗、勤俭建国。

1992年9月—1998年3月：改革体制 强化管理

1992年9月至1998年3月，刘仲藜任第七任财长。他指出：“作为一名财政部的公务员，继承老一代优良传统和作风，最重要的核心就是坚持实事求是，求真务实。三十年的改革开放实践所取得的伟大成就，就是我党坚持实事求是的最好例证。这也是财政部门的优良传统作风的精髓所在。”在实际工作中要做到实事求是，必须把握好以下几个原则：第一，要掌握真实情况；第二，要防止人云亦云；第三，要敢于发表意见；第四，处理问题要讲究方法，既要坚持原则性，又要注意灵活性；第五，工作要抓重点；第六，注重政策的落实。在财政工作中坚持实事求是，“第一，注重品德和党性修养。第二，注重学习。第三，注重实践，深入基层，不断总结完善。”

在刘仲藜主政财政部工作期间，按照建立社会主义市场经济体制的要求，国家财政进行了一系列重大改革，1992年初步实行了由经常性预算和建设性预算构成的复式预算制度，从财力分配的角度反映了政府作为社会管理者和国有资产所有者的双重职能；1993年实行了《会计财务通则》和《企业会计准则》，改变了长期以来按所有制、部门和行业设置财会制度的做法，采取了国际通用的会计语言；1994年建立了增值税、消费税和营业税为主体的新型流转税制度，统一了内资企业所得税和个人所得税，将原来对地方实行的财政包干体制改为合理划分中央税、地方税、中央与地方共享税的分税制体制，从而使财税改革取得了突破性进展。分税制改革是我国改革开放以来最重大的一次财政改革，刘仲藜说：“这次改革实际上解决了分配上的两大问题：一是中央和地方的关系，二是国家和企业的关系，使企业之间平等竞争。”分税制改革带来了全国财政逐年增收的结果，到1997年、1998年、1999年，全国财政收入每年增加约1000亿元。2003年，中央领导给予再次肯定，“分税制改革经过10年证明，是成功的！”分析这次成功的原因，刘仲藜指出：“应归功于四个方面：一是党中央、国务院决策的果断、正确、及时。二是各级政府的理解和支持，特别是发达省份，如广东、上海、江苏、浙江等这些省份的收入都比较高，尽管这中间也有碰撞和博弈，但大家都有理解和妥协，最后都支持中央的决策。因此，中央政令一下，各省、市都能认真地贯彻实施。三是社会各界的支持，理论界、学术界、企业界，特别是企业界对新税制的拥护和支持。四是广大财政人员的努力。”

刘仲藜认为：“财政管理是贯穿财政运行始终的经常性工作，它的情况如何，在很大程度上影响着改革积极效应的发挥，影响着振兴财政各项目标的实现。可以说它是在发展社会主义市场经济条件下的兴财之道。……加强财政管理工作应围绕以下五个方面开展：一是加强财政收入管理，特别是主体税种和具有增收潜力的税种管理，进一步完善税收政策，着力解决越权减免税、企业欠税、偷逃骗税以及截留国家财政收入的问题。二是加强财政支出特别是非生产性支出管理，对人、车、会、话以及某些专项支出进行重点管理，禁止挥霍公款和奢侈浪费行为。三是加强预算外资金管理，严格杜绝将预算内资金转作预算外，抓好财政专户建设，解决部门和单位坐收坐支等问题，并逐步将符合条件的预算外资金项目纳入预算管理。四是按照政府社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，加强国有资产管理，建立权责明确的国有资产管理监督机制，并逐步用法律形式规范国有资产运营中的某些突出问题。五是加强对财务会计工作的指导和监督，推动基层单位不断完善基础工作和内部管理制度。”在财政管理中，他认为：“财政支出缺乏严格约束，资金紧张与损失浪费并存，管理体制与管理制度尚未形成有效的约束机制。深入整顿财税秩序，是各级政府管理经济的一项重要任务。”另外，他指出：“在我们国家，可能有很多人认为，会计是服务于财政的。其实这远远不够，会计是整个社会经济分析的基础，对整个经济发展都起到了举足轻重的作用。”

1998年3月—2003年3月：深化改革 建立公共财政体制

1998年3月至2003年3月，项怀诚任第八任财长。项怀诚强调：“财政是国家的一项重要职能，是国家政权活动的一个重要方面”，“财政既是一个经济范畴，又是一个政治范畴，事关治国安邦，强国富民。”他指出，衡量财税工作干得好不好的根本标准，就是要看“是否有利于我国社会主义市场经济的发展和社会主义制度的巩固，是否有利于维护好、实现好和发展好广大人民群众的根本利益，是否有利于维护国家统一和安全，促进民族团结和社会稳定”。建立稳固、平衡、强大的国家财政是奋斗目标，增强财政宏观调控能力，财政改革与发展必须解决好逐步提高“两个比重”、建立公共财政体制、加快税费改革、坚持依法理财与依法治税四个重要问题。他指出：“建立社会主义市场经济的财政运行机制，必须坚持社会主义市场经济条件下公共财政的方向。”他说：“公共财政体制，就是与社会主义市场经济相适应的一种财政体制和运行机制，是社会主义市场经济体制的一个有机组成部分，是经济市场化和国际化的必然要求，是国际通行做法；是新时期推动财政管理不断走向规范化、科学化，实现依法理财的必然要求；也是转变政府职能，加强廉政建设，促进国民经济和各项社会事业健康发展的重要推动力量。因此，深化财政改革，建立公共财政体制，已成为社会主义市场经济条件下，财政工作不可逆转的目标和方向。”在建设公共财政体制过程中，重点是财政支出，即加快构建财政支出管理的新机制。“加强财政支出管理，确保财政资金运行的安全、可靠、准确、高效，是提高财政工作质量的关键环节。因此，我们必须把加强支出管理摆到财政改革和财政工作的重要位置上来，加快步伐，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益、适应社会主义市场经济发展要求的财政支出管理新机制。”在推进财政改革中，必须正确处理改革、发展和稳定的关系，必须做好五个有机结合。即：一是把整体规划与重点攻坚有机结合起来；二是把推动改革和自我改革有机结合起来；三是把严格管理和加强服务有机结合起来；四是把深化改革和增收节支有机结合起来；五是把理论创新与实践创新有机结合起来。

为了实现“十五”时期经济和社会发展目标，财政作为政府资源配置和宏观调控的主要手段，肩负着十分重要的任务。一是积极促进国民经济发展，二是继续搞好财政支出改革，三是切实加强农业基础地位，四是大力促进西部开发战略的实施，五是积极支持国有企业改革，六是大力支持科教兴国战略的实施，七是充分发挥财政再分配职能的作用，规范社会收入分配体系。

项怀诚说：“为了宏观经济能够健康发展，中央果断决策，调整财政政策，由原来‘十五大’报告里明确规定的‘财政实行适度紧缩的财政政策’转变到‘相对扩张的财政政策’。中央的决策是开始实施积极的财政政策。”“实施积极的财政政策是财政工作从收收支支、砍砍压压、疲于应付的工作模式中解脱出来，按照经济形势发展的实际需要，主动发挥财政宏观调控职能作用的一次成功尝试，是财政工作讲大局、算活账、谋长远的具体体现。积极财政政策的实施，虽然有这样或那样的问题，但从总体上看，既有重大的经济意义，又有重大的政治意义；既有直接的经济效益，又有重大的社会效益；既促进了经济稳定增长和经济结构调整，又增加了就业，缓解了社会矛盾，维护了社会稳定，增强了世界对我国经济发展的信心，提高了国际地位。如果不采取这项政策，国民经济就会下滑，东南亚金融危机就会重创我国来之不易的改革成果，后果将不堪设想。财政政策实践过程中，财政宏观调控方式发生了根本性变革。一是实现了由被动调控向主动调控的转变；二是实现了由直接调控向间接调控的转变；三是实现了由单一调控方式向多种调控方式的转变；四是实现了宏观调控对象的根本性转变，即从主要调控微观到调控市场的转变。项怀诚认为：“以上转变，标志着财政宏观调控方式改革进入了一个新的发展阶段，也表明了市场经济条件下财政宏观调控体系已初步建立。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，财政宏观调控的地位和作用将更加突出和重要。”

项怀诚认为：“要通过财政政策、法规，更加积极地参与国民收入分配过程，实现个人收入分配的基本公平。一是运用税收手段调节个人收入分配。二是通过建立健全社会保障制度来调节个人收入分配。”在完善社会保障体系方面，一是要将目前的‘三条保障线’转化为失业保障和城镇居民最低生活保障‘两条保障线’，将企业责任逐步转化为政府的责任，并相应取消设在企业的再就业服务中心，通过社会化的中介机构来促进下岗职工再就业。二是要建立统一的企事业单位职工基本养老保险制度，真正实行省级统筹，同时要在试点的基础上积极推进城镇职工基本医疗保险制度。三是要建立独立于企业之外的社会保障管理和服务体系，实行社会保障待遇的社会化发放，社会保障对象由社区统一管理。在促进分配基本公平方面，农村税费改革取得了明显成效，基本做到了“三个确保”：一是确保了农民负担得到明显减轻；二是明确了乡镇政权和村级组织必不可少的经费；三是确保了农村义务教育经费的正常投入。

2001年12月11日，我国正式成为世界贸易组织（WTO）成员，面对入世带来的变化，项怀诚认为：“经济全球化是社会生产力和科学技术发展的客观要求和必然趋势，已成为世界经济发展的主要潮流。全球化将促进各国经济要素在世界范围逐步实现优化配置，从而提高全球生产率和平均生活水平。但是我们也应看到，全球化是一把‘双刃剑’，尤其对于发展中国家来说，它既是机遇，又具挑战，其风险不可忽视。进入WTO后，我国将在更大的范围和更深程度上参与国际经济合作与竞争，如何抓住机遇，迎接挑战，趋利避害，是新时期我国经济发展必将应对的一个重大课题。”他提出：“我们倡导的是逐步共同富裕的全球化，是平等公正互惠共赢的全球化，是各国优秀文明共存的全球化，是可持续发展的全球化。要使这样的全球化成为可能，需要发达经济体和发展中经济体的共同努力。”结合WTO规则的要求和财政工作实际，他强调了四个方面：“一是要增强紧迫感、危机感和责任感，抓紧学习和掌握WTO的相关规则，这是我们应对挑战的前提。二是要密切关注和分析当前及今后一个时期‘入世’对财政收支的影响。三是按照WTO规则要求，认真清理、调整财税法律法规和政策。四是要结合WTO规则的要求，切实转变职能，转变观念，转变作风。”

项怀诚认为，根据公共财政的一般理论和社会主义市场经济的内在要求，社会主义市场经济条件下，财政的基本职能可以概括为四个方面：资源配置职能；收入分配职能；调控经济职能；监督管理职能。发挥资源配置职能的作用，就是将一部分社会资源集中起来，形成财政收入；再通过财政支出分配引导社会资金流向，弥补市场缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优化。在市场经济条件下，财政不仅直接分配部分社会资源，而且能够对全社会的资源配置进行调节。具体表现在：一是调节社会资源在政府部门和非政府部门之间的配置。二是在政府部门内部配置资源。通过财政支出结构的调整，将财政资金分别用于满足各种社会公共需要。三是对非政府部门的资源配置进行调控。通过财政资金的分配及相关的财政税收政策，引导非政府部门的资金流向。发挥收入分配职能的作用，通过政府财政收支活动，对各类社会成员收入在社会财富中所占份额进行调控，以实现收入分配公平的目标。在市场为主导的初次分配中出现的分配不公和贫富悬殊，必须依靠政府的力量，通过财政手段予以调节。财政调节收入分配主要有三种实现方式：一是划清市场分配和财政分配的范围和界限。属于市场分配的范围财政不能代替，属于财政分配的范围，财政应尽其职。二是规范国民收入初次分配制度,通过税收调节个人收入和级差收入。三是通过转移性支出,使每个社会成员享受基本的生活和福利水平。发挥财政调控经济职能，包括运用财政政策，促进实现全社会总需求与总供给的基本平衡和国际收支的平衡；通过财政资金对基础设施、高新技术等方面的资金投入，促进经济结构的优化升级；充分发挥个人所得税的内在稳定器的作用，缓解经济的周期性波动等。通过这些措施，实现社会资源的充分利用，保持合理的物价水平和较快的经济发展速度。发挥监督管理职能作用，一是要通过对宏观经济运行的监督管理，跟踪、监测宏观经济运行指标，及时反馈信息，发放预警信号，为国家宏观调控提供决策依据，为经济平稳运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理，规范经济秩序。重点是建立健全和严格执行财政、税收、会计法规，促进公平竞争；同时严格财经纪律，保证国家财政收入。三是加强对国有资产运营的监督，实现国有资产的保值和增值。四是加强对财政自身的监督管理，提高财政支出效率。

2003年3月—2007年8月：“做大蛋糕” 为国为民理财

2003年3月至2007年8月，金人庆任第九任财长。他认为：“思路就是财路，做好财政工作必须有明确的发展方向和工作重点。”上任伊始，就要求“调查研究要动起来”，在此基础上，提出了“一二三四”工作思路。概括地说，就是要“做大一个蛋糕”即做大企业、经济、财政“蛋糕”；“用活两大存量”，即用活1500亿元建设国债投资存量和300亿元粮食风险基金存量；“推动三项改革”，即推进农村税费改革、税制改革和预算管理制度改革；“完善四项制度”，即重点支持完善收入分配、社会保障、教育和公共卫生四个方面的制度。其核心就是贯彻以人为本、全面、协调和可持续的科学发展观，把科学发展作为贯穿财政工作始终的主线和主题。这一工作思路“以更好地为经济的持续快速协调健康发展和社会全面进步服务为目标，以充分发挥宏观调控职能作用为手段，以提高财政资金使用效益和支持建立市场发挥基础性作用的机制为重点，以推进自身改革和支持市场经济体制建设与制度创新为途径，以增强微观经济活力和促进消费为经济增长的新动力，是财政新的科学发展观”。

紧扣科学发展观理财新思路，就必须把科学发展观的要求落实到做好财政工作之中。金人庆要求财政部门更加注重统筹协调，牢固树立和认真落实科学发展观；更加注重积极主动，充分发挥财政宏观调控职能作用；更加注重以人为本，着力解决事关人民群众切身利益的突出问题；更加注重改革创新，努力促进建立财政经济和社会事业发展长效机制；更加注重监督管理和廉政建设，切实提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。

在财政工作中，真正体现发展是第一要务的根本要求，归根到底就是要在做大经济“蛋糕”的基础上，把财政收入“蛋糕”做大。只有经济“蛋糕”做大了，财政收入“蛋糕”才能够相应地变大；也只有有了钱，我们政府的活动才有财力基础。所以，一个政府的能力强不强，实际上就是看它有多大能力把财政收入这个“蛋糕”做大，用这个钱来调动整个社会的资源，来增强宏观调控的能力，来提高国家综合实力，为政府的活动提供强大的财力保证。金人庆认为要把生财、用财、聚财这三财之道融会贯通，聚财的时候，要想到怎么样有利于更好地促进生产力发展，更好地处理好方方面面的关系；用财的时候，要想到怎么样更好地带来更多的社会、经济效益，更好地把“蛋糕”做大，更好地生财。只有“蛋糕”做大了，后面的分“蛋糕”、切“蛋糕”、吃“蛋糕”，也就比较容易了。他认为，财政部门只有分“蛋糕”、切“蛋糕”这点儿本事还不够，还要把做“蛋糕”、切“蛋糕”、吃“蛋糕”全过程做好，讲究生财之道。做大财政“蛋糕”，首先应该把经济和企业“蛋糕”做大。其次是提升企业的自主创新能力，这既是基础，又是动力。做大财政“蛋糕”，就是要从经济发展的动力上促进科技进步。做大财政“蛋糕”，就是要从宏观上注重和研究经济社会发展的一些重大问题，从而为推进财政改革与发展提供理论政策支持。

金人庆强调：“切实按照‘权为民所用、情为民所系、利为民所谋’的要求，树立以人为本、为民理财的理念，调整和优化支出结构，向困难地区、行业和群体倾斜，着力解决事关人民群众切身利益的突出矛盾和问题，始终把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为财政工作的出发点和落脚点。”

以人为本，让公共财政阳光照耀农村，这是金人庆任财长时期最为响亮、最具影响的理财思路。他提出，要加快建立和完善“以人为本”的公共财政支出体系。支持扩大就业和社会保障体系建设；实施农村义务教育经费保障机制改革；实施重点支持推进新型农村合作医疗制度建设，支持城乡医疗救助制度建设和医疗卫生三项制度改革，鼓励企业建立补充医疗保险；加大各级财政资金投入，完善公共卫生体系，健全突发公共卫生事件应急机制和重大疾病防控体系；建立文化投入的稳定增长机制；加大收入分配调节力度；完善财政扶贫机制。

根据“十一五”规划的要求，财政部党组确定了“十一五”时期推进财税体制改革的主要任务：一是建立健全与事权相匹配的财税体制，进一步规范政府间财政关系。要合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。二是完善财政转移支付制度，努力促进地区间基本公共服务均等化。三是完善相关财税政策措施，有效促进经济增长方式转变。四是大力推进税制改革，完善税收制度体系。五是全面推进农村综合改革，巩固农村税费改革成果。六是继续深化预算管理体制改革，提高财政管理的规范性、安全性和有效性。七是完善相关办法，规范土地出让收入管理。八是继续调整和优化财政支出结构，支持各项改革和经济社会发展。金人庆指出：“财政部门要切实贯彻科学发展观的要求，秉持公共化、均等化、规范化、国际化的原则，不断健全公共财政制度，充分发挥财政稳定宏观经济、优化资源配置、调节收入分配和加强监督管理的职能作用。以调整和优化财政支出结构为重点，促进经济又好又快发展，增强经济与社会发展的协调性和可持续性；以用好用活财政政策工具及土地、矿山、特许经营权等公共资源为重点，办教育、社会保障、科技、卫生、文化等关系国计民生、关系子孙后代，具有制度性、根本性和战略性的大事；以规范省以下财政体制为重点，进一步明确中央和地方的事权和支出责任，完善财政转移支付制度，建立健全财权与事权相匹配的财税体制，加快促进基本公共服务均等化；以内外资企业所得税合并和增值税转型为重点，统一和完善税收制度，促进公平竞争，推动企业做大做强；以支出管理为重点，根据财政收入规模不断扩大的新形势，进一步健全财政监督管理机制，既切实加强财政管理的规范性和安全性，又注重提高财政管理的科学性和有效性。”

2007年8月—2013年3月：为国理财 为民服务

2007年8月至2013年3月，谢旭人任第十任财长。上任伊始，谢旭人就特别强调，要用科学发展观统领财政工作。他说：“科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。必须把科学发展观切实贯穿到财政事业发展的全过程，落实到政策制定、宏观调控、预算安排、体制改革、监督管理和干部队伍建设等财政工作的各个方面。”

谢旭人认为，财政工作的宗旨是“为国理财为民服务”。具体来说，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，坚持依法理财，实行科学管理，发挥财政职能，加强和改善宏观调控，建设有利于科学发展的财税制度，完善公共财政体系，保障和改善民生，提高财政工作效能，促进经济社会又好又快发展。他强调，为国理财为民服务，就务必审时度势，服务大局。2008年上半年我国遭遇了南方低温雨雪冰冻灾害和“5.12”汶川特大地震，下半年，国际金融危机暴发，面对这一系列挑战，谢旭人说：“2008年是极不平凡的一年。作为财政部长，当前我考虑最多的就是，如何实施好积极的财政政策，发挥好财政职能作用，更好地贯彻落实党中央、国务院的统一部署，有效应对冲击，促进经济社会又好又快发展。”

谢旭人认为，财政工作要重点在以下六个方面下功夫：第一，健全协调配合的财税政策体系，加强和改善宏观调控，促进经济又好又快发展。第二，深化财政体制改革，完善财政转移支付制度，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。第三，优化财政支出结构，建立保障和改善民生的长效机制，完善体现科学发展要求的公共财政体系。第四，推进税费制度改革，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，大力构建有利于科学发展财税制度。第五，坚持依法理财，加强科学管理，建立健全财政预算管理制度，提高财政管理绩效。第六，加强干部队伍建设，提高干部综合素质，强化财政工作组织保障。

围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，建立健全有利于科学发展和社会和谐的财税体制、机制和制度，是深化财政改革的主攻方向和原则要求。谢旭人指出：“财政部门要进一步完善有利于科学发展的财政体制机制，切实增强财政经济发展的内在动力和活力。一是建立健全有机衔接的政府预算体系。二是深化预算管理制度改革。全面推进县级部门预算改革。三是健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善财政转移支付制度，全面推进省直管县财政管理方式改革。四是改革完善税收制度。五是积极支持收入分配等改革，进一步调整国民收入分配格局。”他强调：“要进一步完善公共财政体系和财税宏观调控政策，调动各方面积极性，加快构建有利于科学发展的财税体制机制。同时，把宏观调控与市场机制结合起来，注重运用财政资金和政策引导民间投资和居民消费，调动企业、居民等市场主体的积极性，更好发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，增强财政经济发展的内在动力和活力。”

实施相机抉择的财政政策是财政部党组通过实践而认真总结出来的一条理财原则。谢旭人指出，“20世纪90年代初至今，针对经济形势发展变化，党中央国务院相机抉择财政政策的取向和力度，先后实施了适度从紧的财政政策、积极的财政政策、稳健的财政政策和积极的财政政策，有力地促进了国民经济平稳较快发展。”“同时，财政宏观调控方式也实现了由被动调控向主动调控的转变，由直接调控向间接调控的转变，由单一手段向综合运用工具调控的转变。这些转变标志着我国已建立起社会主义市场经济条件下，适应不同经济运行形态需要的，包括目标定位、政策取向、工具组合、时机选择、组织实施等一系列要素在内的财政宏观调控体系。”根据经济运行的发展变化趋势，合理把握财政政策取向，综合运用多种工具，积极发挥财政政策在稳定经济增长特别是优化结构、协调发展等方面的积极作用，并注重与货币政策、产业政策等协调配合，控总量、调结构、促协调，不断增强财政宏观调控的前瞻性、及时性、针对性、协调性和有效性，这是谢旭人作为财长发挥财政在宏观调控中的作用、促进经济又好又快发展的思路。他提出，“控总量，就是保持总供给与总需求大体平衡，促进经济平稳较快发展和物价基本稳定，防止大起大落；调结构，就是推动经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资出口协调拉动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，加快经济发展方式转变和产业结构优化升级；促协调，就是支持统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放。”

谢旭人提出全面推进财政科学化精细化管理，这是贯彻落实科学发展观的必然要求，符合现代管理的发展趋势，也是做好新形势下财政工作的迫切需要。只有全面推进财政科学化精细化管理，才能适应新的形势需要，才能更好地为民理财。科学化管理，就是要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握财政管理的客观规律，遵照财政法律法规要求，建立健全管理制度和运行机制，运用现代管理方法和信息技术，发挥管理人员的积极作用，明确加强管理的目标、方向和途径。精细化管理，就是要树立精益思想和治理理念，运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，明确职责分工，完善岗责体系，加强协调配合，按照精确、细致、深入的要求实施管理，避免大而化之的粗放式管理，抓住管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，增强执行力，不断提高财政管理的效能。

推进财政科学化精细化管理是一个系统工程，必须坚持不懈，循序渐进，既要整体推进，又要突出重点，既要着眼长远，更要立足当前。一是加强财政法制建设，着力完善财政管理法律法规体系。二是要进一步完善公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的编制，在建立社会保险基金预算的基础上逐步建立社会保障预算，形成有机衔接、完整的政府预算体系，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动。三是加强预算编制管理，健全机制和流程，特别是要注重细化预算编制和加强部门结余资金统筹使用，努力提高预算编制的科学性、准确性和精细化程度。四是强化预算执行管理，落实预算支出执行责任，提高预算执行的均衡性，推进预算支出绩效评价。五是加强财政监督，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，确保国家宏观调控目标实现。六是加快财政管理信息化建设，全力推广实施金财工程应用支撑平台，努力提高财政管理效率。七是加强管理基础和基层建设，促进基层财政职能有效发挥和各项财政政策措施落实。

谢旭人主张不断调整和优化财政支出结构，大力支持保障和改善民生。在第十一届全国人大第一次会议记者招待会上表示，将把支持“三农”、教育、医疗卫生、社会保障等方面作为预算安排的重点，大力促进各项社会事业的发展，着力保障和改善民生。他说，财政部将在全国推进农业保险保费补贴制度的试点工作，不断加大对农业保险保费的补贴力度，推出扶持生猪生产、奶业生产、油料生产的财税措施。在支持“三农”、改善民生中，财政部门既在完善政策上下功夫，又在加大投入力度上见实效，加大对农民直接补贴力度，落实和完善农资综合补贴动态调整机制，建立健全财政支农资金稳定增长机制。推进农村综合改革和社会事业加快发展。加快乡镇机构改革。完善村级组织运转经费保障机制。

2013年3月至今：深化财税体制改革 发挥财政国家治理的基础和重要支柱作用

2013年3月，楼继伟出任第十一任财长，此时是我国经济发展步入新常态，统筹国内外形势部署全面深化改革的关键时期，财政工作也面临较为复杂困难的局面。楼继伟提出，“今后一个时期，我国经济将处于‘换档期’、‘阵痛期’、‘消化期’三期叠加，社会正在进行痛苦的转型。财政是经济社会的综合反映，也十分艰难，财政收入增长将维持中低速度，在支出方面已经承诺过多，社会期望过高，很多体制、政策风险敞口，长期可持续不容乐观。”为应对新时期新局面，楼继伟带领新一届财政部党组，着眼于发挥财政国家治理的基础和重要支柱作用，以贯彻落实党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为主线，全方位加强和改进财政工作。

党的十八届三中全会是在我国改革开放新的重要关头召开的一次重要会议，是继十一届三中全会之后对全面深化改革的又一次总部署总动员，对于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有里程碑意义。在三中全会结束后召开的2013年全国财政工作会议上，楼继伟代表财政部党组，要求各级财政部门和广大干部职工全面准确把握全会对深化财税体制改革的新要求，把学习贯彻全会精神作为今后一段时期的重大政治任务抓紧抓实抓好。

楼继伟认为，三中全会《决定》凝聚了全党全社会关于全面深化改革的思想共识和行动智慧，提出了许多新思想、新论断、新举措。尤其是在全面深化改革的总目标中，提出推进国家治理体系和治理能力现代化；强调要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。这两个改革理论与政策的重大突破，贯穿全面深化改革的全过程和各领域。

推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步丰富了我国现代化的内涵。与管理相比，现代国家治理不是一味强调纵向的自上而下，而是更加强调契约精神、市场观念、法治意识，更加注重公众公平参与、平等协商、绩效理念和结果导向。实现国家治理体系和治理能力的现代化，需要我们坚持党的领导和社会主义方向，更好地发挥政府的作用，改革不适应实践要求的制度，不断构建新的制度，使各个方面制度更加科学、更加完善，不断提高科学执政、民主执政、依法执政能力。

将市场在资源配置中的作用定位从“基础性”变为“决定性”，是我们党在理论上的又一重大飞跃和在思想上的又一重大解放。市场决定资源配置是市场经济的一般规律。党的十四大提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，经过多年的实践，让市场起决定性作用的条件已具备。三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，给社会主义市场经济体制改革、市场体系建设等方面带来一系列重大变化。完善社会主义市场经济体制，必须遵循这一规律，核心是处理好政府和市场的关系。一方面，着力解决价格机制的作用发挥还不够充分、政府不当干预过多、税负不公等问题，建设统一开放、竞争有序的市场体系。另一方面，要更好地发挥政府的作用，这有两层含义，一是真正做到有所为有所不为，不该管的坚决不管，该管的要管好，让市场发挥作用；二是加强改革的顶层设计和制度安排，有序地推进改革，在这方面政府起决定性作用。

财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等各个方面，不仅是经济体制的重要内容，也是国家治理体系的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化，使市场在资源配置中起决定性作用，必须深化财税体制改革、建立现代财政制度。同时，要发挥财税改革对全面深化改革的基础性和支撑性作用，完善和发展中国特色社会主义制度。十八届三中全会将财税体制改革的重要性提升到一个前所未有的新高度，明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。全会决定专门用一个部分对深化财税体制改革作出部署，指出财税体制改革是这次全面深化改革的重点之一，强调要明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性。

党的十八届三中全会召开后，楼继伟带领财政部强化改革责任担当，研究制订了深化财税体制改革总体方案。2014年6月30日中央政治局会议审议通过了方案，这是中央较早制定的具有“四梁八柱”意义的一个改革方案。经过几年的努力，修改后的预算法颁布施行，预算管理、税收制度、财政体制各领域一批关键性的改革举措密集推出。

——预算管理制度改革取得决定性进展。按照党的十八届三中全会部署和财税体制改革总体方案要求，大力推进建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为，把权力关进制度的笼子里。

现代预算管理的主体框架基本形成。经过各方面共同努力，2014年8月31日，全国人大常委会审议通过了《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》，并重新颁布修订后的预算法，自2015年1月1日起施行。新《预算法》的出台是现代财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，其在提高预算透明度、完善政府预算体系、改进预算控制方式、规范地方政府债务管理等方面都有重大突破，标志着我国建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度迈出了决定性一步。为贯彻落实新《预算法》，先后出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，以及《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步推进预算公开工作的意见》等重大改革文件和相关配套措施，基本搭建起现代预算管理制度的主体框架。

预算管理改革措施稳步落实。一是积极推进预算公开。“四本预算”全面公开并不断细化。中央本级支出细化公开到功能分类项级科目，基本支出进一步细化公开到经济分类款级科目。分项目、分地区公开转移支付预算，并公开地方政府一般债务余额、专项债务余额情况。二是完善政府预算体系。中央和地方财政对教育、科技等重点支出一般不再采取挂钩方式，而是统筹安排，优先予以重点保障。同时，加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，提高了中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。三是改进预算管理和控制方式。探索把政策、规划和预算置于统一的宏观经济框架下管理，编制全国中期财政规划，推动中央部门编制三年滚动规划，指导地方开展中期财政规划管理工作。推进收入预算由约束性转向预期性，在经济下行压力加大、税制改革减收、外贸进出口下滑的情况下，通过部分中央企业上缴利润等特殊措施增加财政收入，弥补收入缺口的同时，避免增加实体经济负担。四是加快建立权责发生制政府综合财务报告制度，全面准确反映政府整体财务状况、运行情况和财政可持续发展能力，提升政府财务管理水平。五是加强地方政府债务管理。会同有关部门组织各地对地方政府存量债务进行了清理核实。在此基础上，将地方政府债务分类纳入预算管理，实行限额管理，同时加强地方政府债务风险评估和预警管理，切实防范债务风险。

——税收制度改革进展明显。完善税收制度是本轮深化财税体制改革的重点内容，主要涉及增值税、消费税、资源税、环境保护费改税、个人所得税、房地产税等。一是全面推开营改增试点。2012年1月，率先在上海的交通运输业和部分现代服务业实施营改增试点。此后试点范围不断扩大。2016年5月1日，营改增试点在全国全面推开，并将不动产纳入抵扣范围，从而贯通了服务业内部和二、三产业之间的抵扣链条，消除了重复征税，促进了社会分工协作，支持了现代服务业发展和制造业转型升级，激发了企业活力。截至2015年底，全国营改增试点累计减税6412亿元。二是调整完善消费税。2014年底和2015年1月，先后三次提高成品油消费税，推动节能减排和环境保护。2014年12月，取消对小排量摩托车、汽车轮胎、车用含铅汽油和酒精4种产品征收的消费税。2015年2月，将电池、涂料纳入消费税征收范围。2015年5月，较大幅度提高了卷烟消费税税率。2016年9月，调整化妆品消费税，适当降低消费者负担水平。三是改革完善资源税。在原油、天然气资源税从价计征改革的基础上，2014年12月和2015年5月，先后实施了煤炭和稀土、钨、钼资源税从价计征改革，同时清理了相关收费基金。2016年7月1日起实施《全面推进资源税改革方案》，逐步扩大征税范围，全面推开从价计征方式，全面清理收费基金，合理确定税率水平并设置税收优惠政策。此外，积极推进环境保护费改税，2016年8月全国人大常委会审议通过《环境保护税法（草案）》。认真研究论证综合与分类相结合的个人所得税改革方案，积极配合全国人大预算工委做好房地产税立法工作。

——事权与支出责任相适应的制度改革稳步推进。建立事权与支出责任相适应的制度是关系国家治理体系建设的大问题，涉及中央与地方财政事权及支出责任划分、中央和地方收入划分、转移支付制度等，涉及面广、影响深远。一是抓好事权划分改革顶层设计。在征求中央有关部门和地方政府意见的基础上，推动出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，并认真研究启动国防、国家安全、外交、公共安全等领域财政事权和支出责任划分改革。二是调整完善中央和地方增值税收入划分。结合营改增试点情况，调整中央与地方增值税收入划分，从2016年5月1日起，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，中央和地方按属地五五分享。同时，以2014年为基期核定基数，中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。三是改革完善转移支付制度。出台《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，明确改革和完善中央对地方转移支付制度的总体思路和具体措施。制定中央对地方一般性转移支付资金管理办法和专项转移支付管理办法。大幅度增加对老少边穷地区的转移支付，改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。下大力气清理整合专项转移支付项目。取消政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施以及市场竞争机制能够有效调节的专项；逐步取消竞争性领域专项、以收定支专项；严格控制引导类、救济类、应急类专项，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合。此外，建立健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进农业人口向城市有序转移。

按照分工，在落实三中全会决定的336项改革任务中，财政部参与的有205项，其中作为牵头单位的有76项，主要集中于财税改革领域；作为参加单位的有129项，分布于经济社会方方面面，任务也十分繁重。在不断深化财税体制改革的同时，楼继伟多次强调转变财政工作思路，树立大局观念和可持续意识，变“被动应付”为“主动出击”，主动深入参与各领域的改革研究和方案设计工作。如积极推进国资国企改革，出台了改革和完善国有资产管理体制的若干意见；支持科技领域改革，将40个部门管理的100项科技计划纳入了科技计划优化整合范围，搭建起了总体布局合理、功能定位清晰的五大类科技计划体系，破除了条块分割、多头管理、支出政策“碎片化”和利益固化的体制痼疾；建立机关事业单位基本养老和职业年金制度，按照精算平衡的原则，深入研究养老保险改革顶层方案设计，强化激励约束，确保公平可持续；调整优化农业补贴方式，提高补贴的精准性和指向性，推进主要农产品市场决定价格加种粮补贴的机制，校正资源配置扭曲，大力支持精准扶贫。此外，着眼于经济社会长远可持续发展，积极向中央建言献策，主动支持配合教育、医药卫生、金融、国防、司法等领域的改革设计和方案落实。

在着力推动各领域改革的同时，楼继伟也高度重视改进财政宏观调控、推进民生保障机制建设、加强财政管理基础工作、提高我国在国际财经事务中的话语权、增强财政干部履职尽责能力，财政职能作用明显加强，财政地位有所提升。

——在财政宏观调控方面，面对世界经济深度调整和国内经济增长趋缓，创新调控方式，更多依靠市场力量，更多运用改革办法，着力推动供给侧结构性改革，狠抓“三去一降一补”五大任务落实，促进经济平稳运行和提质增效。注重激发内生动力。保持政策定力，不因暂时的经济波动出台强刺激政策，同时根据形势变化，加强预调微调和定向调控。推进结构性减税，扩大小型微利企业所得税优惠范围，实施进一步支持小微企业发展的增值税、营业税政策。深入推进收费清理改革，实行普遍性降费。完善企业研发费用加计扣除政策，扩大固定资产加速折旧优惠范围。积极推进简政放权，大力支持商事制度改革。注重推动结构优化。推广中关村国家自主创新示范区税收试点政策，开展科技成果使用、处置和收益管理改革试点。加大对淘汰落后产能的支持力度，推动战略性新兴产业健康发展。加强大气、重金属污染防治和水生态保护，深入开展排污权有偿使用和交易试点。注重提高资金效益。建立制度体系，积极倡导并推广规范PPP模式和政府购买服务。多措并举盘活财政存量资金，调整用于保民生、补短板。设立多支投资引导基金并创新运作方式，引导民间资本投入经济社会发展薄弱环节。

——在民生保障机制建设方面，持续增加民生投入，同时着力完善相关领域的支出政策和机制设计，突出公共性，增强可及性和可持续性。支持教育改革发展。出台城乡一体化的义务教育经费保障新机制，实现相关教育经费可携带，支持改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，促进义务教育均衡发展。实施现代职业教育质量提升计划，推动建立职业院校生均拨款制度，促进职业教育加快发展。建立覆盖教育各阶段的家庭经济困难学生资助政策体系。加强社会保障体系建设。全面建立城乡居民大病保险、疾病应急救助、临时救助等制度。将新农保和城居保统一整合为城乡居民基本养老保险。全面推开县级公立医院综合改革，扩大城市公立医院改革试点范围，推进医保付费方式改革。推动建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。调整完善住房保障政策。逐步从实物保障为主转向实物保障和货币补贴并举，引导社会资本参与保障性住房购建和运营管理，积极支持棚户区改造。实行公共租赁住房和廉租住房并轨运行。

——在财政管理基础工作方面，以完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点、加强监督为重点，下大气力提高内部管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、规范化、信息化。加强内部控制建设。按照权责一致、有效制衡和分事行权、分岗设权、分级授权的原则，在财政部内建立并在财政系统推行内部控制制度，防控财政业务及管理中的各类风险，提高工作效率。健全预算监管体系。推进专员办工作转型，将预算评审实质性嵌入预算管理流程，增强预算管理有效性。积极开展预算绩效管理，建立预算绩效管理制度体系。夯实管理基础。基本实现国库集中收付制度改革全覆盖。提升国债和地方债管理市场化水平，短期国债发行常态化，发布中国国债收益率曲线。稳步实施国库现金管理，制订财政库底目标余额管理制度改革方案。出台全面推进管理会计体系建设的指导意见。加强中央文化企业国有资产管理，规范行政事业单位国有资产管理，启动政府经管资产管理工作。加快推进财政信息化建设。应用支撑平台全面推广实施。一体化建设整合、数据综合分析利用、标准规范完善等方面取得新进展。财政资金安全保障能力进一步提升。

——在对外财经交流方面，坚持守土有责，积极践行“大国财政、统筹内外”的理念，提高引导议题设置和参与制定规则能力，不断深化国际财经合作，维护和增进国家利益。圆满完成亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行筹建工作，亚投行总部落户北京、中国成为最大股东国、中国人担任首任行长，金砖银行总部落户上海。积极参与G20峰会财金渠道下国际宏观经济政策协调，主持2016年财经渠道会议，倡导的结构性改革成果设计得到积极响应，留下鲜明的中国印记。深化双边经济对话机制，进一步扩展与主要发达国家和新兴市场大国的财经务实合作。推动信息技术协定扩围谈判顺利结束，中韩、中澳自贸协定签署并实施降税。政府采购谈判、会计与审计准则国际趋同等也都取得了新的进展。

——在增强财政干部履职尽责能力方面，楼继伟强调：“所谓修身，就是要有信念，要有理想，要有朴素的家国情怀”。他身体力行的同时，也倡导财政干部牢固树立家国情怀，强化责任担当，唱响“对党忠诚、国家至上”的主旋律，凡事从国家长治久安和老百姓的切身利益出发，看淡个人荣辱得失，矢志不移地推进改革，把对党忠诚的朴素感情转化为积极推动财政改革发展的具体行动。与此同时，楼继伟带领财政部党组落实党风廉政建设主体责任，主动适应新形势新任务，贯彻全面从严治党要求，扎实开展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”“两学一做”专题教育，认真支持配合中央巡视工作并做好整改，加强内部巡视监督，财政为民务实清廉的形象进一步树立。此外，着眼于将财政部打造为“学习型、进取型的国务院职能部门”，整合部内研究力量，引导财政干部加强学习调研，提高工作站位，更新工作理念，增强工作本领，努力为党中央、国务院决策提供高质量的政策建议。

总而言之，这一时期的财政工作体现如下鲜明特点：一是大局观念和宏观意识浓郁。以朴素的家国情怀为出发点，围绕党和国家事业发展的实际需要，立足财政，着眼全局，统筹当前和长远，妥善处理政府与市场的关系，科学把握财政作用边界，有所为有所不为，突出财政的公共性并根据公共性的层次完善体制机制，促进了经济社会协调可持续发展。二是改革意识和担当精神炽烈。新时期财政面临的改革任务，多属矛盾复杂集中、利益调整困难，有些责任还涉及更高阶，加上这一时期经济下行压力较大，改革工作复杂艰巨，需要付出更多努力。楼继伟多次强调重大问题必须坚守原则和立场，切实树立“不改革就过不去”的意识，对符合改革发展方向、看清看准的事，大胆推进，致力于“花钱买机制”。同时发扬“钉钉子”的精神，狠抓改革落地。三是问题导向和底线思维凸显。敢于触及矛盾，善于用科学的方法研究和解决问题，重视民粹主义危害，守住民生底线，坚持“雪中送炭”，不搞“锦上添花”，避免因过度承诺和过度福利化导致不可持续。积极应对，主动出题，增强我国在国际财经领域的影响力和话语权，努力争取和营造有利于我国发展的良好外部环境。

责任编辑 张蕊