PPP作为公私合营的大框架，在各国以多种法律形式体现，主要包含PPP法、特许经营法、私有化法、采购法、规制法和其他具体领域内的法律法规，前两种法律形式是公私合营法的核心和主体。据不完全统计，世界上共有52个国家拥有PPP法或特许经营法及其相应政策，但各国的情况大不相同：澳大利亚、加拿大等国主要是以市场为主导的PPP自发型模式；拉美、非洲等国PPP立法和推广主要受国际机构的推动，且以私有化为主要表现形式；东南亚国家作为后发展国家，政府在推动PPP过程中发挥了巨大作用，且主要以借鉴英国经验为主。

英国

英国作为PPP的发源国和发展最成熟的国家，特点鲜明。作为普通法系国家，英国并没有一部综合的PPP法典，而是采取标准化PPP合同，从1999年颁布第一版《标准化PFI合同》之后分别于2002年、2004年和2007年颁布了第二版、第三版和第四版合同指南范本，2012年，英国政府在总结PFI（Private Finance Initiative，私人主动融资）不足的基础之上，颁布了《标准化PF2合同》，将其作为“PPP发展的新路径”。此外，英国还专门针对PFI制定了系列项目指引，分别为：物有所值指引（Value for Money Guidance）、实施小组指引（Operational Taskforce Guidance）、金融指引（Finance Guidance）、财政部工作小组技术指南（Treasury Taskforce Technical Notes）和一般性指南（Section 5-General Guidance）。

作为一个市场化程度极高的资本主义国家，英国PPP的发展方式非常独特，存在明显的政府主导推动特征，并且和政治选举周期高度相关。英国最早推行PPP是在撒切尔政府时期，源于二战后福利国家的失败，工党政府推行的凯恩斯主义导致政府拖欠巨额基础设施维修资金，因此当保守党政府在1979年上台后即开始推行民营化改革。然而这一举措未能彻底解决英国经济衰退和公共支出不断增长问题，以致梅杰政府开始在1990年启动PFI计划，但这一政策却一直很少被使用，直到1997年布莱尔领导的工党执政，对相关法律制度进行一系列修订调整后才使得PFI被真正广泛推行。

日本

日本作为PPP的学习国，主要从英国引入PFI制度，并结合本国实际发展出一套独具特色的日本模式。1999年，日本颁布PFI法（《利用民间资金促进公共设施等设备相关法》），并于2001年、2005年和2011年对其进行修改。

日本的PPP发展与其国内体制改革密不可分。在经历上世纪八、九十年代的经济泡沫之后，日本政府赤字增大、国债膨胀，为了缩减政府开支，促进经济增长，开始在国铁、电信电话公社和专卖公社等领域引入民间资本，并逐渐推广到运输设施、医疗设施、城市公园等领域，近年又广泛运用于监狱、大使馆、医院和飞机场建设当中。

日本PPP法带有明显的国家主导色彩。它以BTO模式为主导，即私人在建设完成后将设施所有权移交给政府，再由政府授予该私人主体经营权，政府对设施保留所有权和控制权。但是，它又与其他BTO模式以使用者付费支付不同，其BTO项目的收入主要来自于政府部门，并且在所有项目中，由政府支付的项目占70%。日本PPP之所以形成以上特点，与其历来的制度、文化密不可分。日本政府始终强调对社会的责任以及管理职能，因此对PPP项目的控制较为严格，即便由私人参与投资和提供服务，也需要被纳入到政府监管之中。

韩国

韩国也是亚洲PPP立法较为成熟的国家。PPP法案几经修改：最早于1994年颁布《促进私人资本参与社会间接资本投资法》（Act on Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment）；1997年亚洲金融危机后，韩国政府资金大大减少，投资能力下降，遂于1998年修订PPP法案，更名为《基础设施公私伙伴关系法》（Act on Private Investment in Infrastructure），确定了该法案的优先效力，废除一些对私人资本的限制。2005年韩国再次修订PPP法案，将其更名为《民间参与基础设施法》（Act on Private Participation in Infrastructure）。

同日本相似，韩国的PPP制度也主要从英国学习，且对PPP适用的领域经历了一个逐渐开放的过程，从最早集中于交通基础设施领域到2005年扩大到所有与人们日常生活密切相关的基础设施，共计16个领域48种类型。此外，韩国PPP的发展与其法律中规定的具体模式密切相关。1994年法案中规定了BTO、BOT、BOO三种模式及其强制适用领域，但大量项目受到冷遇。1998年韩国PPP法废除了在某些领域强制使用BTO模式的规定，2005年又在PPP法中增加了BTL（Build-Transfer-Lease）模式，至此，韩国的PPP项目才逐渐增加。BTL模式同日本式BTO模式相似，强调政府的管理职能，私人部门依靠政府部门付费来收回成本，设施所有权也归于政府，私人仅有经营的权利。

法国

法国PPP分为三种类型：传统政府采购、特许经营以及伙伴关系合同制。传统政府采购与其他国家无异，特许经营制度则是法国19世纪的独特贡献，被世界银行称为是一种“真正的法国模式”。从运河桥梁修建、供水、供电到高速公路、废水处理、集中供热等领域，均走上了特许经营之路。20世纪以后，特许经营制度发生了巨大变化，范围不再局限于“公共工程”，对象也不仅限于私人企业，且不再只强调合同因素，而加强了体现政府监督权力的公务因素。

伙伴关系合同制是法国21世纪的伟大创举，在2004年通过法律形式确定，并于2008年和2009年分别得到修订。若特许经营制度体现了典型的大陆法系特色，伙伴关系合同制则是借鉴了普通法系经验，尤其是对英国PFI制度的学习。传统采购中，由私人提供产品或服务，政府付费购买；特许经营条件下，则由私人直接对使用者收费，且仅针对经营性项目。伙伴关系合同制适用于以上两种情况均无法适用的情况，且有自身特性。通常而言，伙伴关系合同制度被用于政府财力无法承担公共物品或服务的供给，同时又无法向使用者收费的项目。私人不承担运营风险，无论产品是否被使用都由政府支付租金；但私人部门需承担设计、施工和延误风险，同时承担部分征税职能。

加拿大

加拿大将PPP归于政府采购管辖范围，各省都有专门的采购机构或办公室负责PPP采购。作为典型的普通法系国家，加拿大主要通过政策而非立法规范PPP项目，且各省对PPP政策都有自己的规定。由于政策的约束力小于法律，因此加拿大的PPP项目主要强调政府与私人之间的合作与风险的分担。

澳大利亚

同为典型的普通法系国家，澳大利亚的PPP也主要以政策为主，但与加拿大不同，澳大利亚联邦政府统一了各州对PPP的认识，于2008年出台了三份国家政策性文件：“国家PPP政策框架”、“国家PPP指南概览”和“国家PPP指南细则”。澳大利亚在强调国家与私人风险共担的同时，更加强调绩效。此外，澳大利亚将PPP视为传统采购的一种发展。PPP方式用于政府购买基础设施服务，主要集中于经济类的基础设施项目，包括道路、铁轨、港口和通信等，由使用者付费；而传统采购方式用于政府购买基础设施产品，主要是社会类基础设施项目，包括监狱、卫生保健设施、教育设施、公共住房设施和法院设施等，主要由政府保留控制权。

比较研究

两大法系中的PPP法律体系。世界上的法律体系分为大陆法系和英美法系，前者以法国、德国为代表，以制定成文法为特征；后者以英美为典型，以判例法或不成文法为主。两大法系深刻地影响了各国PPP制度的形式和特点，从而形成了两套差别较大的PPP法律体系。从法律形式而言，法国、韩国和日本作为典型的大陆法系国家，在推动PPP的过程中，大多以成文法形式制定；而英国、加拿大和澳大利亚作为普通法系国家，通常并不制定一个完整的PPP法案，而往往以政策形式引导PPP发展。从法律内容而言，法律较为固定，政策灵活多变，二者各有优劣，对PPP模式、范围等的影响也各不相同。大陆法系国家强调政府规制，对PPP的范围、模式规定的较为严格，以至于PPP通常在法律出台之后才逐渐得到发展，且容易受到法律的制约；普通法系国家以出台政策为主，规制较松，因此PPP通常更加适应市场，且发展更为迅速。

不同政治体制下的政商关系。除两大法系外，还可以政治体制为视角。联邦制和单一制下的国家对待PPP差异良多。从央地关系而言，单一制国家强调中央集权，因此主要依靠中央政府推动PPP发展，特别是成立专门PPP中心管理全国PPP事务。联邦制国家则在各州形成独具特色的PPP法律和政策，导致各州PPP发展程度截然不同。如加拿大，英属哥伦比亚的PPP立法最为典型和完善。从国家与市场关系而言，中央集权国家更加强调政府的主导力量，政府对PPP项目拥有所有权和控制权，将PPP合同视为行政合同，虽然由私人经营，但国家仍需对其承担责任，进行严格规制。在这种权力关系之下，由国家以特许的形式推动PPP发展，私人参与的前提是获得国家特许垄断权。相比而言，英国、加拿大和澳大利亚为市场主导型国家，PPP在市场中形成、发展，合同是PPP的核心，公私双方强调平等协商和充分竞争。此外，市场主导型国家还更强调PPP项目中的民主性和透明度，强调项目的收益和物有所值。

对我国的借鉴

我国的法律深受大陆法系影响，以特许经营为代表的PPP最为典型，其中又以BOT模式运用最为广泛。最新出台的《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》已将特许经营制度列为行政合同，纳入行政法管辖的范畴。因此，我国的PPP立法应该主要向法国、日本等国学习。

立法、政策均要重视。一方面，当前我国缺少一部高位阶的PPP法律，且相关政策频繁出台容易造成地方政府无所适从。因此，目前的核心工作是总结以往经验，制定PPP法。另一方面，立法固然重要，但政策同样需要受到重视。政策具有较强的灵活性，在操作过程中可以结合立法经验，由各省出台自己的政策以因地制宜地发展PPP。

强调国家规制和管理。在大陆法系国家中，国家都负有提供公共产品的义务，且均强调国家对PPP项目的管理和监督。我国的PPP市场尚未健全，完全放开由市场自发形成PPP合同不符合国情，政府应该强调公共利益，运用价格听证、信息公开等手段加强对私人的规制。

系统学习研究法国、日本和韩国的立法体系和经验。我国曾于20世纪初组织专家团考察了法国的特许经营制度，但时过境迁，法国已在特许经营制度以外发展出全新的合伙合同制度，需要学习其最新经验。对亚洲国家而言，同为PPP制度的引进国，韩国和日本的PPP立法实践起步较早，基本于上世纪九十年代就已制定了成文法律并几经修改。因此，我国也需要同时系统研究日韩经验。

责任编辑 张小莉