时间:2020-02-11 作者:张绘 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
编制涉及高校的人权和财权,是高校岗位设置、核定收支和财政给予补助的重要依据,但在一定程度上也制约了高校的发展。《中共中央、国务院印发加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出,允许高等学校和科研院所设立一定比例流动岗位,吸引有创新实践经验的企业家和企业科技人才兼职。2015年,北京市《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》明确提出“对现有高等学校,保留其事业单位性质,探索不再纳入编制管理”。北京市高校取消编制管理试点已经启动,将为改进科研人员薪酬和岗位管理制度,破除人才流动的体制机制障碍,促进科研人员在事业单位和企业间合理流动提供可能。这将为我国高等教育创新发展带来新的机遇,并通过体制机制的改革,激发学校发展的潜力,为我国创建世界一流大学打下更好的基础。对此,相应的财政管理制度改革亟需推进。
不纳入编制管理为加快高校发展提供了新机遇
北京市《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》提出事业单位编制改革要区别功能、分类管理。对公益一类和公益二类事业单位根据其不同类型特点和运行规律,分别实施不同的登记管理方式。高等院校属于公益二类事业单位,应该更多采用政府...
编制涉及高校的人权和财权,是高校岗位设置、核定收支和财政给予补助的重要依据,但在一定程度上也制约了高校的发展。《中共中央、国务院印发加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出,允许高等学校和科研院所设立一定比例流动岗位,吸引有创新实践经验的企业家和企业科技人才兼职。2015年,北京市《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》明确提出“对现有高等学校,保留其事业单位性质,探索不再纳入编制管理”。北京市高校取消编制管理试点已经启动,将为改进科研人员薪酬和岗位管理制度,破除人才流动的体制机制障碍,促进科研人员在事业单位和企业间合理流动提供可能。这将为我国高等教育创新发展带来新的机遇,并通过体制机制的改革,激发学校发展的潜力,为我国创建世界一流大学打下更好的基础。对此,相应的财政管理制度改革亟需推进。
不纳入编制管理为加快高校发展提供了新机遇
北京市《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》提出事业单位编制改革要区别功能、分类管理。对公益一类和公益二类事业单位根据其不同类型特点和运行规律,分别实施不同的登记管理方式。高等院校属于公益二类事业单位,应该更多采用政府购买服务方式引进人才,采取不纳入编制的管理模式促进人才管理制度创新,这为高校加快发展提供了新的机遇。
一是放权让利有利于高等教育发展,落实学校办学自主权。高等院校不纳入编制管理,有利于创新高等教育机构的编制管理方式,增强高等教育的法人自主权,进一步减少政府的微观管理和直接管理,同时给高等院校相应的预算自治权和用人自主权,使财政资金在配置高等教育的人力资源上能够发挥更好的作用,进一步激发高等教育的内在发展动力和活力。
二是有利于形成更加灵活的高校管理制度,用预算管理来代替编制管理。高等院校不纳入编制管理,有利于改变高校机构编制的单一审批制管理,逐步形成审批制和备案制相结合的更加灵活有效的管理制度,财政部门主要负责管理财政资金总量,给出相应的预算编制标准,用预算管理制度来代替编制管理制度,具体的资金使用如何更好地推动高等教育事业发展完全由用人单位自主决定。
三是打破垄断壁垒,促进高等教育人才流动。高等院校不纳入编制管理,有利于更好发挥市场在配置人力资源中的决定性作用,打破由于编制关系的存在形成的人才垄断壁垒。高等院校可以将财政资金和创收资金结合运用,通过更加合理的劳动收入分配增加人才吸引力,这也有利于打破高等教育现有的体制机制障碍,促进高校、研究院所、企业之间人才的自由流动。
高等教育财政管理制度改革建议
(一)完善高等教育政府购买服务的制度建设。一是建立公平、公正、公开的高等教育政府购买服务信息发布机制。建立中央和地方高校政府购买教育服务的信息发布平台,在年度政府购买教育服务预算获得有关部门批准后,将信息汇总并录入平台,以吸引相关研究机构、培训公司和行业企业参与,同时采取竞争性政府购买服务方式,加大对参与机构、企业的准入资格和专业资格的审查,从而实现政府购买高等教育服务的最优选择。二是建立对政府购买教育服务范围的准入筛选机制。购买的这类服务本身应具备价格估值的条件并能明确价格计量标准。比如,高校聘请企业和其他科研院所人员参与到教学科研过程中,应该尽可能客观地体现其市场交易价格,参考市场上同类劳务的报酬支付情况给出参考定价标准。此类高等教育服务应该具有市场化的条件,即具备在多家研究机构和企业购买服务的可能,以便形成有效竞争。政府购买教育服务的成本要低于其生产教育服务的成本。三是建立政府购买教育服务给予相应的资金保障措施。为确保政府购买教育服务资金的安全使用和高效运行,应该制定详细的年度计划,将所购买高等教育服务的类型、数量、内容、预算资金统一纳入同级政府的年度公共预算中,形成政府购买教育服务的专项资金。四是科学合理地制定高等教育服务的质量考核标准。建立完善的政府购买教育服务的绩效评价制度,以政府购买教育服务的资金运行和监管为主线,将过程绩效、成果绩效和监管绩效纳入到绩效评价的全过程当中,有效考核提供的劳务服务的质量以便于据此支付报酬。今后,研究机构和企业等向高等教育提供的各种咨询服务甚至于提供的人才培养模式都可以采用政府购买服务的方式给予合理的经费报酬,同时高等教育提供的咨询服务和其他服务也可以通过政府购买服务的方式进行输出。
(二)确保高等教育财政资金的保障力度。在我国经济进入“新常态”,财政形势也面临“新常态”的前提下,当前及今后一段时间对于高等教育发展所需的财政资金的保障力度不应当减少。财政投入重点应该做到以下四点:第一,确保对高等教育人才资源的投入,特别是对引进学科带头人等顶尖人才的投入力度。第二,中央财政将中央高校开展世界一流大学和一流学科建设纳入重要高校预算拨款制度中统筹考虑,并通过相关专项资金给予引导支持;鼓励相关地方政府通过多种方式,对中央高校给予资金、政策、资源支持。第三,加强对学校内部各机关部处行政经费的有效管理,减少资金浪费。第四,推进校院两级预算管理体制改革,真正使资金有利于学科建设和学院发展。
(三)建立以绩效为导向的高等教育财政资金拨款制度。改变简单按照学科学生人数这一单一因子设定拨款定额的模式,实行综合考虑学校绩效、人事工资政策和通货膨胀等其他因素的多因素拨款模式。同时,加强对学校各学科成本结构的分析和预测,最终达成以学科成本结构为基础设定基本拨款定额,以学校绩效考核结构为基础设定绩效拨款定额的双定额拨款模式。改革以人员编制为基础的高校传统预算模式,取而代之使用绩效预算建立以结果为导向的预算制度。
(四)提高高校预算管理水平。在预算编制环节,要树立长期规划与近期目标相结合的意识,做好编制预算的基础工作,完善预算调整机制,把部门预算与高校内部预算合二为一,减少预算管理中的“两张皮”现象,合理安排收入、科学安排支出,选择科学的预算方法,提高预算编制的可靠性。改变目前预算经费拨付较晚,高校需要追赶预算支出进度,无法实现预算资金合理分配和使用的情况,尽快编制高等教育三年滚动预算,使高等教育部门预算、学校预算的资金安排更加具有前瞻性和持续性。在预算执行与控制环节,要积极推广国库集中支付制度和政府集中采购制度,刚柔并济,实现预算管理的科学化,并根据高校发展战略,优化配置预算资金,合理防范财务风险。改变项目经费的管理模式,从严格的开始限额和过程管理转变为注重目标达成和产出的目标管理,进一步增加高校财务自主权和统筹安排资金的能力,充分激发高校争创一流、办出特色的动力和活力。在预算的分析与评价环节,要加强预算支出绩效考核和奖惩约束机制,强化预算执行结果的分析,提高高校财务人员的综合素质,促进财务预算管理水平的提高。
(五)高等教育人员管理实行老人老办法新人新办法。为了稳定现有的教师队伍,对高等院校内部的现有人员继续实行按现有编制管理。对于新进人员应该建立按照市场运行规律确定的岗位设置机制,建立更加科学和严密的考核机制,建立具有双向激励作用的分配机制和提高教师和科研人员综合素质的培训机制。高校教师资源配置必须实现从“单位”到“学科”,从“官本位”到“学术本位”的两大转变;建立政府宏观调控下的市场型教育体制,通过取消编制消除经济(市场)与教育(计划)的二元结构,形成整个高等教育一元的有机的、协调的、统一的市场体制,并在这种体制下优化配置高校教师资源;提高教师待遇,实现由“身份管理”向“岗位管理”、“资源管理”的过渡,因事设岗、竞争上岗,推行聘任制,建立合理的教师资源流动机制和科学的分配机制、考核机制、培训机制。
(六)建立与社会发展需求相协调的动态调整机制。高等教育预算资金的安排要适应国家和区域经济社会发展需要,建立动态调整机制,不断优化高等教育结构。重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模,预算资金的投入重点应该放在这些领域,同时积极建设一批高等院校的人才流动岗位,从而开展吸引国内外高校和科研院所的顶尖人才兼职的试点工作,允许高等院校设立一定比例流动岗位,积极吸引有创新实践经验的企业家和企业科技人才兼职。
责任编辑 雷艳
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