时间:2020-02-11 作者:北京市地方税务局课题组
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摘要:
我国已进入人口老龄化时代,北京作为全国特大城市之一,早在1990年就已经进入老龄化城市之列。预计到2020年,北京市老年人口数量将达到350万。人口老龄化给社会带来新的矛盾和压力,对经济的发展也提出新的挑战。目前,由于社会转型、政府职能转变、家庭养老功能弱化,养老服务业发展严重滞后,难以满足日益庞大的老年人群的养老需求。鉴于财政支持和税收政策引导是促进养老服务业健康发展的重要动力,课题组通过分析北京市养老服务业发展现状,考量相关税收政策实施效果,吸取发达国家经验,结合实际进行思考,以期从发挥税收职能作用出发,助力北京市养老服务业发展。
北京市养老服务业发展现状
根据世界卫生组织关于老年人的定义,在老年人口较少的发展中国家,老年人是指60岁以上的人群,而在老年人口较多的发达国家,老年人是指65岁以上的人群。我国老年人权益保障法界定的老年人标准是60岁及以上的公民。
截至2013年底,北京市全市户籍总人口1316.3万人,其中,60岁及以上老年人口279.3万人,占总人口的21.2%;80岁及以上老年人口47.4...
我国已进入人口老龄化时代,北京作为全国特大城市之一,早在1990年就已经进入老龄化城市之列。预计到2020年,北京市老年人口数量将达到350万。人口老龄化给社会带来新的矛盾和压力,对经济的发展也提出新的挑战。目前,由于社会转型、政府职能转变、家庭养老功能弱化,养老服务业发展严重滞后,难以满足日益庞大的老年人群的养老需求。鉴于财政支持和税收政策引导是促进养老服务业健康发展的重要动力,课题组通过分析北京市养老服务业发展现状,考量相关税收政策实施效果,吸取发达国家经验,结合实际进行思考,以期从发挥税收职能作用出发,助力北京市养老服务业发展。
北京市养老服务业发展现状
根据世界卫生组织关于老年人的定义,在老年人口较少的发展中国家,老年人是指60岁以上的人群,而在老年人口较多的发达国家,老年人是指65岁以上的人群。我国老年人权益保障法界定的老年人标准是60岁及以上的公民。
截至2013年底,北京市全市户籍总人口1316.3万人,其中,60岁及以上老年人口279.3万人,占总人口的21.2%;80岁及以上老年人口47.4万人,占总人口的3.6%。户籍人口中纯老年人家庭人口48.8万人,占老年人口总数的17.5%。可见,北京市人口老龄化形势十分严峻。
当前,北京市可供老年人选择的养老服务类型主要有机构养老服务、在购买社区服务与企业养老服务前提下的居家养老服务、旅游度假等形式的异地养生养老服务。提供养老服务的单位主要包括养老机构(养老院、敬老院、光荣院、养老服务中心等)、居家养老服务公司、家政服务企业、医疗保健单位等。截至2013年底,北京市正在运行的养老机构共有410家,提供床位数80516张,床位使用率超过50%。有居家养老服务单位13755家,其中养老餐桌4240家,托老所4363家,签约居家养老服务商5152家。旅游养老和乡村养老多为销售养老地产,配套服务和经营方式不够丰富。
当前,北京市的养老服务业尚处于起步阶段,市场不成熟,中小机构偏多,服务质量参差不齐,主要表现在:针对老年产品的研发和生产较少,不能满足养老服务业的需求;养老机构总量少,整体运行效率偏低,民营经济参与程度低,区域分布不合理,经营好的养老机构一床难求,经营不好的养老机构床位利用率很低,资源紧缺与资源浪费同时存在;居家养老服务市场供给不足,规模小,无照经营现象严重;养老地产、异地养生养老等行业刚刚起步,不能满足市场需求,郊区没有充分发挥优势发展异地养生养老服务业,老年文化、娱乐市场有待开发。
北京市养老服务业相关税收政策现状及问题
(一)北京市养老服务业相关税收政策现状
养老服务业涉及事业单位、非营利性的民办非企业单位和营利性企业等不同性质的机构,提供服务和产品包括机构养老、居家养老和老年人用品等方面,因其性质和提供服务种类不同,享受的税收政策不尽相同。当前,税收政策对于养老服务业的调节作用主要体现在经营阶段,涉及营业税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、印花税、个人所得税和企业所得税等。经调研,北京市养老服务业涉及的税收政策概况如表所示。
(二)北京市养老服务业税收政策存在的主要问题
1.影响养老服务业税收政策制定及执行的问题
一是产业定位不明确,对象界定不严格。当前,对于养老服务业的定位不准确,导致政府和市场的职能划分不清,政府扶持力度不够、监管不到位和市场化不足的问题同时存在。我国现行法律法规和政策文件中对营利性养老机构和非营利性养老机构没有进行严格界定。现行税收优惠政策主要针对对象是非营利性养老机构,营利性养老机构提供的非营利性养老服务享受的税收优惠政策很少。比如寸草春晖养老院作为非营利性养老机构,收住老人多为普通市民,收取一定费用,享受多项税收优惠政策。而北京慈爱嘉养老服务有限公司作为居家养老服务企业,服务对象包含部分特困、失能和低收入老人,可享受的税收优惠政策却很少。对象界定的不严格,为税收政策制定和执行带来一定困难。
二是政策引导不足,行业标准缺失。当前缺乏专门支持养老服务业发展的法律法规,政策引导不足,未能动员非政府组织、慈善组织和社区志愿者积极参与养老事业。缺乏细化的行业标准,相关行业规范不健全,不能适应市场经济发展的要求,导致养老服务业市场化不足、发展动力不足。养老服务业相关政策和标准的缺失,使得部分企业注册登记困难,无照经营现象严重,加大监管成本,为税务管理带来困难。
2.养老服务业税收政策问题
一是政策零散,规范性不强,影响执行力度。目前我国尚没有专门为社会福利机构设立的财政税收法律制度,也没有直接针对养老服务和老年人的完整税收制度体系,只有一些散见于各类法律法规中的与养老服务和老年人相关的税收鼓励政策。且现行政策以文件居多,多以“意见”、“办法”、“通知”等形式下发,规范性不强,层次较低,影响了政策的实施效果。一些规定不够明确,比如“养老院提供的育养服务免征营业税”,不同地区和单位对“育养服务”政策解读不一,造成政策执行不一致,影响税收的公平公正。
二是政策缺失,不能适应市场需求,影响激励效果。在前期筹资环节,缺少税收扶持政策。投资举办养老服务业初始投资金额巨大、投资回收期较长,一般为10年至20年,因此多渠道筹资获取建设资金是其面临的主要困难之一,然而金融机构及民间私人投资者在向养老服务业投融资时因缺少相应的税收优惠政策鼓励,积极性不高,致使养老服务业发展过程中的融资渠道狭窄,起步发展缺少资金支持。在经营过程中,税收扶持政策不健全。非营利性养老机构取得的相关收入,如床位费、餐费和护理费等,作为其主要收入来源未能享受企业所得税减免政策;职工工资和房租是养老服务业主要经营成本,职工工资没有个人所得税优惠政策,且未纳入企业所得税税前加计扣除的范围;其自有房产享受房产税和城镇土地使用税减免优惠,而租赁房屋没有税收优惠政策;财产所有人将财产赠给抚养孤老伤残的社会福利单位所立的书据免纳印花税,捐赠给普通非营利性养老机构所立书据没有减免印花税政策依据。营利性养老机构在企业所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税和耕地占用税上没有税收减免优惠,造成税收政策不公平;居家养老服务行业现处于起步阶段,供不应求,需要政策引导和扶持,应在开业初期给予税收扶持。
此外,随着养老服务业的发展,涉及养老服务的产品不断增加,消费税、增值税占养老服务业成本比例也在日益增长,而我国尚缺乏消费税、增值税优惠政策扶持,不利于养老用品的研发、设计、生产和消费。与此同时,关税对国外机构和个人进行养老服务业捐赠影响较为明显,因缺少相应的政策支持,抑制了民间资本的进入,不利于养老服务业的发展。
3.影响养老服务业发展的其他问题
一是财政政策不完善,融资渠道狭窄。一方面,经营阶段的财政补贴条件以及财政补贴对象需进一步调整。如现有财政政策仅根据床位数量给予财政补贴的政策缺乏科学性,养老服务中心为获取床位补贴而设置空闲床位,造成资源浪费;养老服务人员培训、资格认定和老年专用产品研发设计的财政投入力度需要进一步加强。另一方面,在缺少财税政策引导的情况下,仅靠市场规律调节无法有效拓宽养老服务业的融资渠道,因此应对养老服务业发展前期的筹资环节给予相应的财税支持。
二是从业人员不足,缺乏激励措施。目前养老服务业经营者在专业管理方面水平偏低,专业的医疗、护理、照护人员数量不足,整体素质不高,不能满足老年人的需求。其重要原因是激励专业人员从事养老服务业的政策不足,对专业养老及医护人员培训的补助不到位,市场上缺少为养老服务业发展提供咨询、培训的中介服务机构。
三是医疗及长期护理的高成本与老年人收入、消费水平较低之间存在矛盾。老年人的消费水平较低,阻碍了养老服务业的发展。财税政策在促进社会保障等相关制度建立、以及提高老年人可支配收入中的调节作用有待进一步深入挖掘。
促进养老服务业发展的税收政策建议
(一)实施促进养老服务业发展的税收政策的配套条件
1.确定养老服务业的定位,明确政府和市场职责
应借鉴发达国家经验,确定养老服务业的整体定位和布局,并在此基础上明确政府和市场的职责。为此,课题组建议将养老市场中养老服务业涉及的具体业务分为三类:第一类是纯福利性的服务,属于“公共产品”,应完全由政府负责,比如老年社会保障、老年公益服务设施和特困老年人救助等。第二类是同时具有福利性和营利性的服务,属于“准公共产品”,需要政府扶持和引导、市场主导,比如机构养老、居家养老服务等;第三类是纯营利性的服务,属于“私人产品”,需要政府监管、市场运营,以保障老年人权益和市场经济秩序,比如老年旅游业、老年房地产业、老年人用品行业等,但政府要给予适当指导。
同时,需要由市场来完成的工作应该由政府交给市场,比如除具有社会保障功能的敬老院,其他大量公办养老院应该采取公办民营的方式,由市场主导,完善法人治理结构,建立公开、透明、规范的养老服务业准入、退出、监管制度,营造平等参与、公平竞争的市场环境。应借鉴发达国家和地区的经验,逐步向民间资本开放。
2.扶持行业协会,制定行业标准,加强引导和管理
建立和扶持行业协会,积极发挥社会组织等第三方的作用。利用行业协会的专业性,制定行业标准,规范行业发展。政府应该加强对养老服务业的引导与管理,对于符合行业标准的企业,给予奖励和投标政府购买的资格;对于不符合行业标准的企业,可以通过政策宣传、财税优惠、培训指导等方式给予扶持,帮助其成长,从而进一步整合和优化市场资源,促进养老服务业的健康发展。
(二)促进养老服务业发展的税收政策建议
1.优化现有税收减免优惠政策
短期内,建议对现有养老服务业相关税收优惠政策进行优化。一是减免非营利性养老机构企业所得税、营业税(及以后改征的增值税)、印花税、租用房屋的房产税和城镇土地使用税。二是减免营利性养老机构和居家服务企业获利后三年内的企业所得税、房产税(包含租用房屋的房产税)、城镇土地使用税(包含租用土地的城镇土地使用税)、耕地占用税、印花税。允许其对设备进行加速折旧,购买意外责任险的缴费支出在企业所得税前加计扣除。将税收优惠范围扩大到营利性养老机构和居家服务企业,鼓励开办营利性养老机构。三是对获得相关资质的养老照护从业人员减免一定年限或者一定比例的个人所得税。参照残疾职工工资加计扣除办法,允许企业在企业所得税前加计扣除以上职工工资。四是建议减免金融机构与养老服务业贷款合同的印花税,金融机构所获利息收入免征一定年限的企业所得税;对于投资于养老服务业所获得的股息、红利减征或免征一定阶段的企业所得税、个人所得税。五是在营改增政策制定中,参照残疾人专用品,对老年人专用品和老年人照护、咨询与培训服务给予一定年限的增值税、消费税和关税减免。六是将“养老院提供的育养服务免征营业税”明确为“养老机构提供的与老年人相关的护理、住宿、餐饮、培训服务以及单独向老年人收费的洗澡、理发等服务免征营业税”。比照《财政部 国家税务总局关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》,整合和明确养老服务业享受的减免税政策,将上述营业税政策类推到以后养老服务业改征增值税后的增值税政策。
2.加强立法,整合税收优惠政策
在明确养老服务业定位的基础上,应进一步整合税收优惠政策,针对不同类型的养老服务单位给予不同程度的税收减免优惠。一是对于提供“公共产品”的纯福利性机构,如敬老院、政府办社区服务中心等,参照前文非营利性养老机构的税收政策,给予全部税收减免优惠。二是根据现行税收的特点,有针对性的给予提供“准公共产品”、具有福利性、需要扶持的养老机构税收优惠,如服务一定比例的失能或者半失能老人以及低收入者的养老院、居家服务中心等,参照前文营利性养老机构的税收优惠政策,给予减免获利后三年内税收的优惠政策。三是在养老行业从业人员不足、专业素质较低以及资金紧缺、筹资困难的情况下,参照上文给予个人所得税、企业所得税、印花税等税收减免优惠。四是加强立法,将养老服务业等福利性行业的税收优惠政策上升到法的高度。
(三)促进养老服务业发展的其他措施
税收政策在促进养老服务业发展中发挥的作用有限,养老服务业的健康、有序发展,需要主要监管部门带动、相关政策措施多管齐下,形成合力。
1.逐步完善投融资相关财政政策
根据市场经济新形势和特点,不断改进财政补贴方法,调整财政投入方向。建立健全民办养老服务机构补助制度、彩票公益金持续支持制度、社区居家养老服务中心经费补贴制度、专业养老医护人员补助制度,采用多种方式弥补养老服务业单位的资金短缺,促进养老服务业健康发展。在投融资阶段,加快金融产品和服务方式创新,拓宽信贷抵押担保物范围,积极利用财政贴息、小额贷款等方式,加大对养老服务业的有效信贷投入。逐步放宽限制,鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。鼓励养老机构投保责任保险,保险公司承保责任保险。
2.建立健全人才引进机制与培养方案
根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》的规定,支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程,扩大人才培养规模,加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才,制定优惠政策,鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。加强老年护理人员专业培训,对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴。积极改善养老护理员工作条件,加强劳动保护和职业防护,依法缴纳养老保险费等社会保险费,提高职工工资福利待遇。对在养老机构就业的专业技术人员,执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。
3.完善养老社会保障制度,提高老年人购买力
完善养老社会保障制度,加快建立规范、统一、完善的城镇养老保险体系。完善基本医疗保险制度。承担老年人因长期医疗护理、医疗专护或者居家医疗护理照料产生的、符合统一医疗服务收费标准的部分费用。支持、引导商业保险机构开发长期护理保险等,满足多层次、多样化的医疗健康保险产品需求;鼓励居民购买相关保险产品。具有本市户籍且常住本市的低收入失能老年人,经评估符合条件的,可以享受居家养老护理补贴。退休人员再就业取得工资薪金以及退休人员从事个体、开办企业,给予个人所得税减免优惠,鼓励退休老年人再就业,提高老年人收入水平和购买能力。
4.促进养老服务业发展的其他措施
加强政策宣传,积极宣传国家关于养老服务业和小微企业、个体工商户等方面的税收及其他一系列优惠政策,鼓励养老服务业正规化、专业化发展。建立健全企业的反馈渠道,加强依法行政,确保养老服务业切实享受国家的扶持政策。建立健全监督机制,发挥行业协会的监督职能。从政策上鼓励慈善组织、社区志愿组织等社会非营利组织参与到养老服务业发展事业中来。采取以财政补助补偿税收收入等形式,鼓励基层政府发展养老服务业。改进地方政府考核方法和考核内容,将养老、就业等民生问题纳入考核体系,充分考虑地方的长远发展,提高政府决策的科学性,促进养老服务业发展。
(课题组成员:丁锦宁 王珊 吴鲁平 王竺 赵志威 禹珊瑚 李新雪)
责任编辑 李烝
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