改革开放以来我国社会经济的快速变化推动了劳动力的流动，主要是从农村向城市、从欠发达地区向经济发达地区的流动。2000年流动人口为1.4亿多人， 2014年已经达到2.5亿多人，即全国有1/5的人口在流动。大量流动人口的存在和增加引致养老保险关系转移接续等问题。而当前养老保险统筹层次低,统筹责任不明确,制约了流动人口养老保险接续转移。改革的基本思路是，优化城镇化和人口流动布局，改革户籍制度和社会保险制度，促进人员有序流动；健全中央和省（市、自治区）社会保险管理体系，实现养老保险省级统筹与全国统筹的合理搭配和升级。具体改革措施可分为近期和中长期两个阶段。

近期对策建议

（一）统一养老保险省级统筹实施办法，为流动人口养老保险接续转移提供制度环境

养老保险作为一项社会政策，其实施必须与我国的基本国情相符合，必须与我国的国家制度相匹配。从我国的行政体制、财政体制、立法体制以及干部体制来看，都是以省级政府为中心，开展国家的各项治理工作。养老保险制度作为整个国家治理的一部分，也必须依托和围绕这些国家体制来运行。因此，当前我国养老保险统筹层次应定位于省级统筹，养老保险基金实行省级统收统支管理，为流动人口养老保险接续转移提供制度环境。

目前，我国养老保险省级统筹在制度设计上还存在着诸多问题，在实现省级统筹的过程中还存在诸多障碍与阻力，致使大多数宣布实行省级统筹的地方，其制度其实是“形式上的省级统筹，实质上的县、市统筹”，与真正的省级统筹还存在较大的差距，也没有真正发挥出省级统筹的制度效能。

从制度架构上来看，实现养老保险省级统收统支，必须真正实行“六统一”，即统一制度、统一缴费标准、统一待遇标准、统一基金管理使用、统一经办机构和统一业务规程。

统一制度，即在全省（自治区、直辖市）范围内，实行统一的基本养老保险制度和政策，各项养老保险具体政策由省制定，基本养老保险省级统筹办法由省级人民政府下发文件实施，各市县政府及人力资源保障部门不得自行制定养老保险政策。统一基本养老保险制度和政策是实施养老保险省级统收统支的基础。

统一缴费标准，即在全省（自治区、直辖市）范围内，统一确定缴纳基本养老保险费的比例或缴费档次，各险种的缴费基数全省统一规定。

统一待遇标准，即在全省（自治区、直辖市）范围内，统一确定基本养老保险待遇支付标准，各地要执行省制定的统一的基本养老金计发办法，统一按省调整的基本养老金待遇方案对退休人员养老金进行调整，统一按照省级统筹项目和支付标准支付相关费用。

统一基金管理使用，即建立以省（自治区、直辖市）为单位的基本养老保险基金，各地、市、县征缴的基本养老保险费用于支付当期养老保险待遇后，结余基金除按规定留存外，其余应上缴省级社会保险经办机构纳入财政专户管理。省级社会保险经办机构统一组织实施对各地、市、县的基金调剂。其主要特点是：养老保险基金征缴机构征收的养老保险费全部上缴到省级养老保险基金财政专户，由省一级统一管理，统一调剂使用，统一进行养老金社会化发放。进而落实养老保险基金“收支两条线”管理制度，有利于形成基金征、管、用的良性运行机制。

统一经办机构，即在全省（自治区、直辖市）范围内，养老保险省级统收统支要对养老保险社会保险经办机构进行整合统一、实行属地管理。根据行政区划设置相应的养老保险管理机构，统一管理该行政区养老保险的各项事务。属地管理更切近于当地的实际，能提高政策的执行效率，符合社会保障社会化的管理要求。而且与一个省的范围相比，属地管理的范围相对较小，更利于制度的贯彻与执行。属地管理的工作量相对较小，有利于为受保障对象提供更为全面、周到的服务。

统一业务规程，即在全省（自治区、直辖市）范围内，各级社会经办机构、养老保险征收机构要严格按照全省统一的养老保险经办规程办理业务。全省实行统一的基本养老保险业务经办规程和管理制度。省级社会保险经办机构负责对市、县（市）社会保险经办机构的业务指导，规范基本养老保险业务经办规程，实现基本养老保险经办业务规范化、标准化和专业化。

（二）统一省内流动人口养老保险接续转移政策

由于我国养老保险统筹层次低，不同的统筹区域针对流动人口的养老保险关系转移问题，均有自己的操作办法和政策，并且缺乏统一性，增添了养老保险关系转移的难度。如当参保人将养老保险关系转移时，所要的材料、填写项目内容对于转出和转入地都不相同，而导致两地区互相扯皮，以及参保人多次往返两地。目前应先建立业务上统一透明，办理细则和流程上操作强的省内养老保险关系转移机制，以协调好双方利益，达到养老保险关系转移顺畅的目的。具体而言，各省要结合本地区参保人员实际情况，制定适合本地区的转移接续政策，而且必须对参保人员转移接续条件，转入后参保者基本养老保险缴费的计算、养老保险待遇的发放，本地区经济发展成果享受关联度等具体问题进行详细规定，提高解决养老保险关系转移接续的实际操作性。

（三）建立个人社会保险卡，按照社会保险卡登记的个人和雇佣单位缴费情况办理接续转移手续

社会保险卡记录参保人在不同地区、不同时间的全部缴费信息，是解决养老保险关系转移接续的技术手段，通过养老保险数据信息系统使各地的社会保障业务达到信息共享的目的，进而为参保人转移养老保险关系提供相应的数据资料支持。参保者凭借社会保险卡参加工作地的养老保险，缴费信息和待遇信息随个人流动计入该卡。当社会保险卡记录的参保人累积缴费年限达到规定的要求，并且该参保人符合其他退休条件，就可以在最后的退休地按月领取相应的养老金待遇。之前该职工参保过的所有地区有义务做好信息的采集与录入，并且及时将参保人的个人缴费部门转到下个参保地，做好转移接续的手续办理。在推行社会保险卡后，凡是符合条件的参保人，都可以在任意地方办理社会保险卡，参保人走到哪里，社会保障卡就跟到哪里，随时记录参保人的参保信息。在参保人流动就业后，个人账户的资金随社会保险卡的转移而转移，实现“钱随人走”，统筹部分按“分段计算”的办法在参保人退休后由退休地予以支付，基础养老金的基数也根据社会保险卡记录的不同地区、不同时间参保地的平均工资及平均缴费基数予以计算。社会保险卡的推行可以更好地协调不同地区之间的利益关系，保障劳动者的养老保险利益不受到侵害。

（四）简化流动人口养老保险接续转移手续和程序，减少中间流转环节

目前，各地在现行的养老保险转移接续相关政策中设置了各种附加的转入条件，尤其是对于户籍的限制，参保者在养老保险转移接续过程中，必须出具各种相关证明，而且需要有关部门层层审批，程序复杂、繁琐。特别是对于流动人口，需要经常变换工作地点和工作性质，导致流动人口在办理基本养老保险转移接续手续时，更加复杂、繁琐。未来可以计算机服务网络为依托，逐步建立市、省和国家社会保障信息共享的三级网络服务平台，提供社会保障经办、社会保险基金查询等业务，提高养老保险服务的信息化水平，提高流动人口养老保险接续转移的工作效率。

（五）加强养老保险经办机构接续转移能力，为流动人口提供优质接续转移服务

目前我国养老保险经办机构建设与快速发展的养老保险事业的需求存在较大的差距,经办机构建设与服务能力明显不足,存在经办机构设置不健全，工作人员数量不足、文化程度偏低、专业知识缺乏、办公场所拥挤、硬件设备短缺等问题，难以满足养老保险经办业务的实际需要。由于养老保险转移接续工作强度大、内容繁琐复杂，再加上基层社保系统的在编人员不足，仍存在许多合同工甚至临时工的现象，养老保险转移接续流程对基层社保经办人员的业务水平以及责任意识形成巨大挑战。为此，社保经办机构建设需要从统一名称和建制、理顺统筹基金和垂直管理体制、建设扁平组织机构出发，培育具有服务理念和管理能力的社保人员队伍，建立以社保机构为主、定点服务机构为辅、社区服务中心为平台的管理体制与服务体系。同时，加大财政专项投入力度，培养社会保障专业人才，加大人才队伍建设，加大养老保险转移接续业务培训力度，提高其专业化程度，避免出现基层经办机构一人多岗问题。

（六）加强省内养老保险服务信息平台建设，为流动人口办理接续转移提供便利

目前，养老保险关系的异地转移接续仍处于手工操作的阶段，首先需要在原参保地打印“参保缴费凭证”，在新就业地要进行新参保登记，然后将“参保缴费凭证”递交新就业地，由新就业地向原参保地发出“联系函”，原参保地接收后向新就业地寄出“信息表”，新就业地收到“信息表”后进行手工录入并将参保关系转入。整个流程走完大约需要 3 个月左右的时间，其中各种手续、资料文件以及手工操作显得繁杂琐碎，不仅纸质档案需要专门资料室进行堆放， 同时也难以避免人工输入时的偶尔出错。因此，加强省内养老保险服务信息平台，简化办事程序、提高办事效率、节约办事成本，为流动人口办理接续转移提供便利。

（七）建立跨省流动人口养老保险争议协调处理机制，协商处理跨省流动人口养老保险接续转移纠纷

目前，由于各地养老保险具体政策差异、对国家转接接续有关政策的理解不同，转移接续要求不一等原因，跨省流动人口养老保险接续转移时常引发一些争议。如现行政策规定，跨省转移时应按照“先转后清”的原则，由转入地社保机构负责清理重复参保的关系。但由于各地养老保险具体政策差异，且对国家转接接续有关政策的理解不同，转移接续信息表填写不规范、信息表的利息计算和记录方式不同等原因，转入地较难核定参保人重复时段转入个人账户的准确金额，难以确定应清退的金额数，而且这种不确定性直接影响到参保人选择清退的个人账户部分, 由此引发争议。为此，应建立仲裁协调机制，建议在各省设立跨省转移接续仲裁协调机构，或明确由劳动监察或仲裁机构处理，针对在办理跨省转移接续中出现的经办机构之间、经办机构与用人单位之间、经办机构与个人之间，以及用人单位和个人之间因转移接续问题发生的矛盾和纠纷，由仲裁协调机构依法进行认证和裁决。

中长期对策建议

未来，随着我国养老保险制度的逐步完善，城镇企业职工基本养老保险和行政事业单位基本养老保险实行全国统筹，二者纳入统一管理体系，资金上分账管理；城乡居民养老保险实行省级统筹管理。

（一）建立企业和机关事业单位基本养老保险全国统筹机制

从社会保险的大数法则出发，社会保险的统筹层次越高，基金实力越雄厚，社会保险的作用就会越稳定和持久，所以，我们认为，未来城镇企业职工和行政事业单位基本养老保险应实行全国统筹。提升我国养老保险统筹层次，逐步实现城镇企业职工和行政事业单位基本养老保险全国统筹，是适应养老保险发展趋势的需要，有利于消除低统筹层次对养老保险制度自身发展和完善的制约，也有利于全社会经济效率的提升，更有利于消除劳动力跨区域流动的障碍，实现全社会劳动力资源的合理配置，从而改善生产效率，促进经济发展。未来基本养老保险全国统筹应是以全国范围内统一制度规定、统一调度使用基金、统一经办管理、统一信息系统为主线，通过行政事业单位与企业职工养老保险统一筹资机制、统一制度结构、统一待遇计发办法等，二者纳入统一管理体系，资金上分账管理，实现全国基本养老保险事业的统筹协调发展。具体而言，可先从流动人口出发，先统筹流动人口，随着流动人口的扩大逐步进入到全国统筹。对于流动人口，养老金征缴办法按照工作所在地的办法进行征缴，流动人口所上缴的养老保险金归中央统筹，即由中央进行管理，由中央发放统一的社保卡。无论流动人口跨过多少个省，在各地所缴的养老保险金都归中央管理；流动人口养老金的计发办法，是把各省的计发办法作为参考，按照本人所跨的各省养老保险计发办法进行计发，如对流动人口所跨的各省的计发标准进行加权平均计发。

（二）建立城乡居民基本养老保险省级统筹机制

城乡居民养老保险之所以实行省级统筹管理，主要是因为城乡居民养老保险具有很强的社会福利的性质，政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城镇居民养老保险基础养老金。按照现行政策规定，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方人民政府应对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对城镇重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。具体到制度架构，可沿用养老保险实行省级统收统支的办法，实行“统一制度、统一缴费标准、统一待遇标准、统一基金管理使用、统一经办机构和统一业务规程”的六统一制度框架。

责任编辑 刘慧娴