时间:2020-02-11 作者:白彦锋 国家行政学院 中央财经大学财政学院
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摘要:
供给侧结构性改革的提出,标志着我国宏观经济政策从需求管理向供给管理的重大调整,经济转型有望迎来实质性突破。之所以现在提出供给侧结构性改革,主要原因在于单纯的需求管理难以助推我国经济“爬坡过坎”。2009年我国曾经推出“四万亿”投资计划,2015年央行多次降准降息,并通过新批多项基建项目来进行投资刺激,但效果均不佳。这表明我国经济当前发展面临的问题不单纯是短期性、周期性、外部的冲击,而是夹杂着中长期、结构性、内部的压力。传统的财政货币扩张性刺激政策对于前者或许有效,但对于后者却不显著;短期或许奏效,但中长期很容易出现反复,而且反复的时间间隔在不断缩短、反复的频率在不断提高。总之,传统的财政货币政策的刺激效果在逐渐递减,必须下决心在推进供给侧结构性改革方面做出更大努力,使供给体系更适应需求结构的变化。
供给学派的两面旗帜:里根经济学与新公共管理运动
(一)供给学派成功的西方实践:里根经济学与新公共管理运动
我国当前推行的供给侧结构性改革很容易让人联想到诞生于20世纪70年代的供给经济学。1973年爆发的第四次中东战争使美国经济步入了前所未有的“滞涨状态”。卡特总统任内(1977—1981年)试...
供给侧结构性改革的提出,标志着我国宏观经济政策从需求管理向供给管理的重大调整,经济转型有望迎来实质性突破。之所以现在提出供给侧结构性改革,主要原因在于单纯的需求管理难以助推我国经济“爬坡过坎”。2009年我国曾经推出“四万亿”投资计划,2015年央行多次降准降息,并通过新批多项基建项目来进行投资刺激,但效果均不佳。这表明我国经济当前发展面临的问题不单纯是短期性、周期性、外部的冲击,而是夹杂着中长期、结构性、内部的压力。传统的财政货币扩张性刺激政策对于前者或许有效,但对于后者却不显著;短期或许奏效,但中长期很容易出现反复,而且反复的时间间隔在不断缩短、反复的频率在不断提高。总之,传统的财政货币政策的刺激效果在逐渐递减,必须下决心在推进供给侧结构性改革方面做出更大努力,使供给体系更适应需求结构的变化。
供给学派的两面旗帜:里根经济学与新公共管理运动
(一)供给学派成功的西方实践:里根经济学与新公共管理运动
我国当前推行的供给侧结构性改革很容易让人联想到诞生于20世纪70年代的供给经济学。1973年爆发的第四次中东战争使美国经济步入了前所未有的“滞涨状态”。卡特总统任内(1977—1981年)试图沿用凯恩斯主义,通过继续刺激需求来摆脱困境。但是由于美国经济面临的问题并非周期性的需求不足,而是高成本导致的供给不足,因此刺激需求的政策不仅未能使经济复苏,反而加剧了通胀。同时,20世纪80年代初美国联邦管制成为政府变相征收的巨额“隐形税”。从某种意义上说,侧重需求管理的凯恩斯主义遭遇的滞涨困境成就了供给经济学,供给经济学可以看作是向古典经济学的回归,有着芝加哥学派和新古典经济学的基因。供给经济学认为,政府管制太多遏制了创新,税负太重又扭曲了供给结构,导致了无效供给和产能过剩。因此,改善供给的政策包括:一是减少政府管制,促进企业家创新,核心思想就是“小政府,大市场”,这一点甚至可以看作是向亚当斯密“夜警政府”的一种回归。二是降低税负,提高个人和企业家工作的积极性,以拉弗曲线为代表的减税理论是供给学派的代表性观点。1981年里根就任总统之后成为供给学派的积极践行者,其“里根经济学”的主要政策观点包括:一是停止增加联邦政府的开支;二是降低税率,将最高边际税率从50%降到了28%,使人们的努力工作得到合理回报;三是放开政府的过度管制;四是稳步推进预算平衡。这些改革最终都带来了其任期内政府财政收入的增加。里根经济学在美国影响深远,2001年布什总统进一步执行了减税政策。
西方20世纪80年代的“新公共管理运动”是供给学派的另外一种表现形式。20世纪70年代之后,石油危机引发“成本推动型”通胀等多种原因导致西方经济不景气。一方面选民不愿意承担重税,另一方面对社会福利的需求却有增无减,这种“既让马儿跑又不给马儿吃草”的公众诉求不无意外地使西方的公共管理部门陷入了“两难”。新公共管理运动就是国家税收和社会福利左右为难的产物,1979年至1990年在任的英国首相撒切尔夫人和其继任者梅杰首相都是新公共管理运动的成功践行者。新公共管理概括来说,即“重塑政府”和“再造公共部门”,改变传统的公共管理模式,转变政府职能,侧重于政府和公共组织的内部结构、公共服务的供给方式的根本性改变,最终目标则是要减小政府规模、压缩政府活动空间、创新服务供给方式,以更低的费用、更高的效率实现公共目标。如果再往前追溯其理论渊源的话,美国经济学家鲍莫尔20世纪70年代就提出,政府公共支出效率低于私人部门。
作为供给学派的“两面旗帜”,不管是美国的“里根经济学”还是英国的“新公共管理运动”,都是在面对财政压力、财政收支矛盾的背景之下,对公共部门进行瘦身,同时引入民间和企业管理模式。这种“公共部门私营化”,在为政府部门减负的同时,也为私营经济创造了更大的作用空间,推进了公共服务的专业化进程。
(二)我国供给侧结构性改革与西方的供给学派实践:主动选择与被动调整
乍看起来,我国当前推进的供给侧结构性改革与西方确有类似之处,都是在从需求管理转向供给管理,政策选择上都是要简政放权、降低企业税费负担,充分释放私人经济的增长潜力。然而,仔细分析不难发现,二者出台的政策背景还是有很大差异的。美国和英国转向供给学派的重要原因在于“滞涨”,即经济停滞和通货膨胀并存。而我国2015年GDP增长率高达6.9%,尽管较以前年度有所回落,但是距离3%以下的所谓经济停滞还是相去甚远;2015年我国居民消费物价指数(CPI)同比上涨1.4%,创六年新低,远低于3%的通胀水平。因此,如果说西方转向供给学派改革是宏观经济政策的被动选择的话,我国当前的供给侧结构性改革更主要是主动调整。
我国社会主义制度建立后,社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾。这就要求进一步解放和发展生产力,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要。我国这一关于社会主义初级阶段基本矛盾的判断可以追溯至1987年党的十三大报告甚至更早。可见,所谓的供给侧结构性改革并不是“舶来品”。2015年,我国消费对国民经济增长的贡献率进一步提升至66.4%,创15年新高,比2014年提高15.4个百分点,我国基于对社会主义初级阶段基本矛盾的判断和当前形势的分析,认识到国民经济发展的瓶颈并不是需求是否旺盛,而是如何更好地满足这些需求的有效供给,因此,供给侧结构性改革可以说是我国社会主义经济理论的发展。
当然,不可掉以轻心的是2010年以来我国国内生产总值持续走低,居民物价指数也有陷入通货紧缩的危险。同时,人口红利下降和房地产行业的高库存都使支撑我国经济长期增长的出口、消费、投资等需求侧的“三驾马车”后劲不足。同时,2015年我国一般公共预算收入仅增长8.4%,一般公共预算支出增速却高达15.8%,几乎是收入增速的两倍,收支矛盾加大。在这种情况下,加强供给侧结构性改革也是当前我国宏观经济调控的必然选择。
供给侧结构性改革的主要内容:去库存、去产能
(一)去库存
近年来,我国生产供给跟不上居民收入水平快速提高、中等收入阶层迅速扩大的发展态势,进而导致了国内重复投资、低端产能过剩。以房地产行业为例,根据国家统计局数据,截至2015年末,我国商品房待售面积达到7亿平方米,增长15.6%,达到了历史峰值,其中住宅占到了63%。应当看到,房地产产能过剩、库存高企问题不是无本之木,有着深层次体制机制的“病灶”。根据财政部发布的2015年财政收支情况,2015年房地产和建筑业营业税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税和房产税等与房地产相关的税收收入合计约2.5万亿元 ;地方本级财政收入约12万亿元 ,其中,国有土地使用权出让收入3.25万亿元,由于上述与房地产相关的税收均为地方税,因此,可以算出,2015年地方获得的与房地产相关的收入合计约为5.75万亿元,约占地方本级财政收入的47.5% 。这其中,土地出让金在土地出让环节一次性缴纳,耕地占用税和土地增值税在土地或房地产交易流转环节一次性缴纳,房地产营业税和契税在房产交易环节一次性缴纳;只有城镇土地使用税和房产税是在房地产的保有环节征收。也就是说,只要把土地卖出去就有土地出让金和耕地占用税等收入,再把房子卖出去还会增加房地产营业税和契税等收入,土地和房屋一出手就能获得地方财政收入的“大头”。这在客观上容易造成地方政府盲目发展房地产的冲动,而不是改善生活服务设施,改善公共服务。这也是房地产形成大量库存的一个原因。
(二)去产能
供给侧结构性改革要解决的基本问题是公共部门不能盲目自信。近年来,不管是对于“大众创业,万众创新”,还是新能源汽车的推广,政府部门都推出了大量的财政补贴予以专项支持。财政补贴涉及到生产生活的方方面面,既包括家电下乡、促进战略新兴产业发展等涉及面广泛的,还包括新能源汽车推广、页岩气开发利用等针对具体行业的补贴政策。这些都是国家对重点扶持领域的倾斜政策,旨在通过政府财政投入引导社会资本投资方向,但这些补贴政策在执行中却成为不少地方和企业眼中的“唐僧肉”,企业伪造能耗等相关数据骗取补贴、套取补贴的案例并不罕见。大量低效、无效财政补贴在扭曲市场资源配置的同时,还加重了有效市场经济部门的财税负担。人们经常会关注税收的效率损失,事实上政府补贴等有违非歧视原则的财政补贴的效率损失同样不容忽视。
推进供给侧结构性改革需要结构性减税与效率性减支并举
近年来,我国传统的需求刺激政策边际效力在逐渐递减,为了维持刺激总体效力征收的税费又加重了民营部门的负担,公共部门的需求刺激对民间部门的“挤出效应”明显,需求刺激政策有陷入“刺激陷阱”之虞。当前我国的供给侧结构性改革,总体上要求结构性减税和效率性减支并举。
(一)推动供给侧结构性改革,财政首要关注支出效率。政府部门要从不可持续的“财政刺激陷阱”中主动解脱出来。一定规模、一定时点的财政刺激政策确实可以使经济企稳回升,但是长期大规模刺激,若超越了最佳临界点,其边际效应必将不断减弱,甚至会形成“刺激效应越减弱——刺激规模越扩大——市场经济部门税费负担越重”的恶性循环,最终公共部门对私人部门的“挤出效应”不断扩大。必须对财政支出效率有清醒认识,才能真正实现供给侧结构性改革目标。为此,我国先期已经进行了专项转移支付改革、预算绩效管理实践,探索实行了政府与社会资本合作、政府购买公共服务等一系列改革举措,推进政府职能和公共治理方式转变,收缩政府部门边界,创新方式方法,撬动更多社会资本参与公共服务提供。这是改革的方向,下一步应继续深入推进。一是削减新能源、“双创”等无效或者低效的财政补贴,提高社会保障的支出效率,帮助穷人而不养懒人,这些减支手段可以为减税提供基础和空间;二是简政放权,进一步推进政府与社会资本合作、政府购买公共服务,既降低政府负担,又为民间资金拓宽投资渠道,还促进了公共服务的专业化,可谓一举多得;三是在公共产品和公共服务的供给上,进行碳交易、公共资源交易平台、特许经营等制度创新。总之,推进供给侧结构性改革,需要“出钱自己办”、“少出钱请人合办”、“不出钱只放权让别人办”等多管齐下,打造我国公共支出和公共服务的现代治理体系。
(二)税制结构向“终端环节”重构。推进供给侧结构性改革,我国税制结构应逐渐向消费和利润分配等“终端”环节均衡转移,引导地方政府改变过去“只管过程而不问生产经营结果和效益”的“坏毛病”。尽管“过程税”等流转税属于间接税,客观上也会向终端的消费者转嫁,但是这种转嫁未必完全,相当一部分要由生产经营者自身负担,这势必会干扰价格在资源配置中决定性作用的发挥。另外,“过程税”或者“前端环节税收”客观上刺激了地方政府投资的冲动,使得地方政府倾向于“一锤子买卖”,缺乏对改善地方投资、生产、生活环境等方面的综合考量,对地方经济长远持续发展的引导也不够。因此,税制结构应稳步从生产起始端向消费端和分配端转移。所谓结构性减税,也应遵循这个逻辑,即逐步减少生产起始端流转税比重,相应完善消费端和分配端税制。
(三)推进税收征管改革,确保税制重构改革取得成功。一是加快推进消费端征管能力建设。过去我国之所以聚焦生产侧征收流转税,是因为生产出厂环节税源集中、征税便捷,不仅便于税务机关征管,而且便于纳税人完税。以成品油消费税为例,全国炼厂也就100余家,批发企业则超过1000家,终端零售加油站数量则超过10万家。从生产到消费的课税转移不是想当然之间就可以完成的。但现在已经进入大数据、信息化的时代,实施消费端的课税已经具备了过去没有的条件,应乘势而上,适应“互联网+税收”的大趋势,加强信息比对和纳税评估,为消费端课税打下基础。二是重点关注分配端税制完善和征管效率提高。企业对于利润课税可以通过税收筹划、国际间转移定价等进行规避,过去很多时候是国际间的双重课税,现在则逐渐被“双重不征税”或国家间的税收竞争所替代。在这方面,我国需要从构建“大国税收”的高度出发,加强与国际组织的合作,加快与其他国家的信息共享等。在个人收入分配方面,征管能力建设更加重要。过去,便于税收征管的工薪阶层等承担了较高的税负,收入渠道多元化的高净值人群反而避税选择较多。因此,应加快个人综合信息系统建设,在此基础上,加快推进综合与分类相结合的个人所得税制改革,使个人所得税成为能够合理调节收入分配、合理调节劳动供给与闲暇选择、促进劳动生产率提高的有效杠杆。
责任编辑 张蕊
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