时间:2020-02-11 作者:任燚 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
十八届三中全会“财政是国家治理的基础和重要支柱”的论述突破了传统经济学对财政过度政策化、工具化的理解思维,也是对之前将“财政学”等价于公共经济学的一次矫正。对这一论述的解读,不同的研究者给出了不同的解答,因此尚未形成统一观点,笔者以为需要回到对“国家”这一概念的梳理与界定上。
与中文“国家”一词相对应的英文词汇有Country、Nation和State。其中Country指的是土地、山河等自然意义上的国家,Nation则指的是居住其上的人口、民族意义上的国家,State指的则是约束整个社会运行的管理制度安排,包括政治制度和政府组织结构等。
“State”意义上的国家是与社会、市场相分离的行动者即政府本身及其内含的政治制度,以及政府与社会、与市场之间的关系,而并不包含社会、市场本身及两者之间的关系。正因具有这一内涵,对“State”这一意义上的国家才可能进行“治理”,治理的目标则是“现代国家”。在“现代国家”制度安排下,政府通过的一整套制度安排被良好地组织并运行有效,其与市场和社会的关系也处于良序之中。
但是现代国家的制度安排不是天然形成的,而是传统国家通过不断的制度变迁才得以实现的。在这一变迁过程中,税收制度安...
十八届三中全会“财政是国家治理的基础和重要支柱”的论述突破了传统经济学对财政过度政策化、工具化的理解思维,也是对之前将“财政学”等价于公共经济学的一次矫正。对这一论述的解读,不同的研究者给出了不同的解答,因此尚未形成统一观点,笔者以为需要回到对“国家”这一概念的梳理与界定上。
与中文“国家”一词相对应的英文词汇有Country、Nation和State。其中Country指的是土地、山河等自然意义上的国家,Nation则指的是居住其上的人口、民族意义上的国家,State指的则是约束整个社会运行的管理制度安排,包括政治制度和政府组织结构等。
“State”意义上的国家是与社会、市场相分离的行动者即政府本身及其内含的政治制度,以及政府与社会、与市场之间的关系,而并不包含社会、市场本身及两者之间的关系。正因具有这一内涵,对“State”这一意义上的国家才可能进行“治理”,治理的目标则是“现代国家”。在“现代国家”制度安排下,政府通过的一整套制度安排被良好地组织并运行有效,其与市场和社会的关系也处于良序之中。
但是现代国家的制度安排不是天然形成的,而是传统国家通过不断的制度变迁才得以实现的。在这一变迁过程中,税收制度安排决定了市场交易活动,预算制度决定了获得税收的公共权力向社会负责的程度,而中央与地方的财政关系则决定了政府的基本组织形式以及各层级政府之间的基本关系。财政在这一意义上自然成为了国家治理的基础。
对于“财政是国家治理的重要支柱”这一表述,熊彼特曾指出,深入观察与财政收入方面对应的财政体系是理解一国社会变化和政治变化的关键点。当国家汲取财政收入发生变化后,国家和社会的关系发生调整的同时,整个国家的治理、管理体制都将随之发生改变。财政社会学将“财政国家”分为领地国家、贡赋国家、关税国家、税收国家、贸易国家、自产国家六类。从一种类型的财政国家向另一种转型意味着财政收入汲取方式的转变,在带来国家和社会关系的调整的同时,也带来该国政治制度的变革和国家治理模式的转型。欧洲从中世纪后期一直到18世纪末期首先完成了从“领地国家”到“税收国家”的转型。这次转型几乎重构了这些国家的政治制度,也根本上构建了这些国家的治理体系。在国家成为税收国家并具有一定公共性之后,社会民众也开始寻求在财政汲取和支出方面更多的话语权,这就要求继续重构国家财政制度,通过建立现代预算制度这个框架约束政府的行为。现代预算制度直到19世纪才最终成型,并逐步发展成为了现代国家治理体系下的基本制度之一,在这个制度下国家治理体系的框架才得以建立。而在现代国家构建的历史上,西方发达国家也往往是通过以预算改革为突破口而建立起了预算国家,从而实现了国家治理体系的转型。随着现代预算制度的建立,“税收国家”也得以转型为“预算国家”,并逐步步入到现代国家,也因此得以开始以更理性的、更负责任的方式治理国家。在这一意义上,财政还必然是国家治理的重要支柱,通过财政这一国家基本制度安排的重构,传统国家才可能实现向现代国家的过渡。
十八届三中全会之前,无论是研究者还是政策制定者对财政的理解大都过于简单化工具化,财政似乎是政府的钱袋子,或者是宏观调控的工具。工具化的财政无法为国家治理提供基础和重要支柱方面的作用。十八届三中全会明确了财政的功能和地位后,需要我们继续深化财税体制改革、建立现代财政制度。从另一角度来看,建立现代财政制度也是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要,是转变经济发展方式、促进经济社会持续稳定健康发展的必然要求,是建立健全现代国家治理结构、实现国家长治久安的重要保障。建立现代财政制度,需要我们遵循社会主义市场经济原则,立足基本国情,借鉴国际经验,以现行体制为基础,坚持继承与创新相结合,加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建设公平统一市场、有利于基本公共服务均等化的现代财税体制机制。
财政公共性与政府公共治理要求具有高度的内在一致性,规范、透明和高效的预算管理制度不仅是现代财政制度的基础,更是现代国家治理体系的重要内容。因此,预算管理制度改革是基础,因而需先行。具体的预算管理体制创新,可以包括:改进年度预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制;重塑政府会计准则,将“收付实现制”转为“权责发生制”,建立权责发生制的政府综合财务报告制度;推进预算政策公开,逐步扩大公开范围,细化公开内容,增强预算透明度,强化监督检查,逐步实施全面规范的预算公开制度;解决重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩问题,切实增强财政投入的针对性、有效性、协调性和可持续性。
在优化税制结构方面,由于流转税比重高而非流转税比重低,导致税收和物价的关系非常密切。我国间接税收入在全部税收收入中的比重较高,据测算接近70%,明显高于其他经济体尤其是较发达市场经济体的一般情况,这种高比例、大规模的流转税收入集中于商品价格渠道,向全社会转嫁,使得税收与物价之间处于高度关联状态。因此,我国要走向现代税制国家,应当要降低间接税的比重,适当提高直接税的比重。具体政策方面,可以适度降低财政收入对增值税的依赖,如适时分阶段将增值税整体税率下调,或者扩大增值税的免税范围,降低增值税小规模纳税人的税率等。配合国家产业政策,进一步落实对高新技术企业等所得税优惠政策。个人所得税方面,应逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。下一步改革的具体做法:一是扩大征税范围,将生产经营、劳务报酬、财产租赁等连续性较强或经营性收入纳入目前个人所得税工资薪金“超额累进”征收范围;二是调整税率级距和税负水平,降低中等收入阶层尤其是中低工薪收入者的税收负担;三是规范费用扣除标准和减免税优惠政策,建立与消费范围和物价水平相适应的、相对稳定的费用标准自动调整机制。财产税方面,当前我国征收房地产税主要需面对的是各种制度改革风险和技术问题。对于前者,征收房地产税可能引起的宏观经济风险等需要认真评估。对于后者,由于不动产登记制度正在建设,因此普遍征收房地产税时机尚未成熟。因此,对于征收房地产税,必须统筹考虑,慎重推进。
财政部部长楼继伟在《中国政府间财政关系再思考》中提出了政府间事权划分的“三原则”:外部性、信息复杂性和激励相容,并指出外部性越大、信息处理越简单、各行其是导致整体受损越大的事权,越应上收中央管理。根据这一要求,中央应该集中部分社会保障责任、公共卫生职能、教育职能、全国范围的市场统一监管职能等。另外,在省以下各级地方政府的事权范围方面,应将地方政府事权与支出责任安排重心适当上移,适当减少县乡级政府的事权和支出责任。
责任编辑 张蕊
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