时间:2020-02-11 作者:王瑶 (作者单位:财政部农业司)
[大]
[中]
[小]
摘要:
加快推进国有林场改革是中央基于深化生态文明体制改革、健全国家生态安全制度提出的具体要求,是实施生态修复和建设、实现绿色发展的重要举措。通过对江西省枫树山林场、银坞林场、双圳林场的调研,我们认为,国有林场改革意义重大、任务艰巨,借鉴江西省成功经验,需要地方各级政府高位推动、有关部门通力合作、各级林场主动作为,切实实施一揽子改革措施,促进林场勇闯改革难关,走上可持续发展之路。
江西国有林场改革见成效
江西省自2011年被确定为全国国有林场改革试点省以来,科学谋划部署,精心组织推进,经过5年时间,如期完成改革试点任务,解决了全国1/10国有林场、1/6林场职工的改革问题,探索出一条成功的改革路径。
(一)改革的主要内容。江西国有林场改革的主要任务概括为“定性、重组、保障、减人、剥离、转换、安全、稳定”十六个字。定性,即根据林场所处区位和承担的职能重新界定国有林场性质,将绝大多数国有林场按公益性事业单位管理,重新核定人员编制,纳入同级财政预算。重组,即科学调整林场布局,因地制宜推进国...
加快推进国有林场改革是中央基于深化生态文明体制改革、健全国家生态安全制度提出的具体要求,是实施生态修复和建设、实现绿色发展的重要举措。通过对江西省枫树山林场、银坞林场、双圳林场的调研,我们认为,国有林场改革意义重大、任务艰巨,借鉴江西省成功经验,需要地方各级政府高位推动、有关部门通力合作、各级林场主动作为,切实实施一揽子改革措施,促进林场勇闯改革难关,走上可持续发展之路。
江西国有林场改革见成效
江西省自2011年被确定为全国国有林场改革试点省以来,科学谋划部署,精心组织推进,经过5年时间,如期完成改革试点任务,解决了全国1/10国有林场、1/6林场职工的改革问题,探索出一条成功的改革路径。
(一)改革的主要内容。江西国有林场改革的主要任务概括为“定性、重组、保障、减人、剥离、转换、安全、稳定”十六个字。定性,即根据林场所处区位和承担的职能重新界定国有林场性质,将绝大多数国有林场按公益性事业单位管理,重新核定人员编制,纳入同级财政预算。重组,即科学调整林场布局,因地制宜推进国有林场整合重组。保障,即重点解决好国有林场职工基本养老保险和基本医疗保险问题,实现全覆盖。减人,即通过多种途径妥善安置富余职工。剥离,即剥离林场办社会职能,场办义务教育学校、医院等机构实行属地管理。转换,即推进国有林场事企分开,建立“收支两条线”财政管理体制;商品型林场经营按企业管理,积极发展混合经济;调整优化林场产业结构,增加林场发展活力。安全,即确保国有林场山林资源安全,确保改革补助资金使用安全。稳定,即积极化解矛盾,确保改革顺利平稳有序推进。
(二)改革的主要成效。一是管理体制有效理顺。全省425个国有林场整合重组为216个,其中公益性事业单位185个,占86%,企业31个,占14%。改革前江西省有一半国有林场是企业性质,定性难度非常大,为实现林场长远发展,江西省坚持公益性为主的改革方向,按照“重组定性”的原则,将150多个企业性质林场整合转为事业性质,原有219个企业性质林场减为31个。同时,核定事业编制7374名,所有事业林场全部纳入同级财政预算予以保障。景德镇市属枫树山林场是江西省最大的国有林场,通过改革核定全额拨款事业编制300名,稳定了林场职工队伍。二是林场负担明显减轻。林场富余职工得到妥善安置,5.66万名在职职工通过置换身份、提前退休、离岗退养、竞争上岗等多种途径分流安置4.56万名,占在职职工的80%。除提前退休、内部退养外,主要采取了现金补偿、社保补偿、林权补偿、一次性补偿等方式。同时,63所场办医疗单位和83所场办义务教育学校场办社会职能全部剥离到位,剥离场代管村组63个。三是资源保护得到加强。江西省将国有林场公益林补助标准从每亩6元提高到20.5元,并加强森林资源监管。由于保障水平较高,改革期间,整个江西省都没有出现变卖森林资源搞改革的现象。改革极大激发了广大林场职工营林护林的积极性,银坞林场人工造林和中幼林抚育量分别比改革前提高了20%和35%以上,造林质量明显提升,成活率达到了90%以上;贵溪市国有林场活立木蓄积量比改革前增加了60万立方米。四是民生保障全面落实。改革前2.1万名未参加养老保险职工和1.47万名未参加医疗保险职工全部解决了参保问题。同步实施危旧房改造项目6.81万户,近7万名职工受益。通过改革,林场职工收入大幅增加,据统计,江西省国有林场在岗职工月均收入从2011年的1000元左右提高到2015年的3000元左右。贵溪市双圳林场充分利用优势资源,大力发展种植、养殖、加工、林下经济和森林旅游等,职工年均收入在3.5万元以上,比改革前翻了一番。
(三)改革的主要经验。一是坚持地方政府作为改革的责任主体。江西省政府高度重视国有林场改革,先后出台指导文件和实施方案,召开4次工作会议,并明确各级政府是国有林场改革的责任主体。二是坚持公益性为主的改革方向。省政府明确了生态公益型为主、商品经营型为辅的改革方向,确保了定性定编到位,有效理顺了国有林场管理体制。三是坚持部门联动合力推进改革。各部门密切合作,各司其职,形成了强大的改革合力。例如,省人保、财政和林业等部门出台了《国有林场职工执行提前退休政策具体操作办法》等配套文件。四是坚持地方财政承担改革资金兜底责任。江西省各级政府认真履行职责,积极筹措改革资金,较好地保障了改革顺利推进。省级财政在财力状况并不充裕的情况下,专门安排改革资金4.86亿元,与中央财政补助资金一次性下达各地。据不完全统计,市县两级财政安排改革兜底资金近10亿元。五是坚持“以改革促发展、改革为了发展”的改革理念。江西省将国有林场后续发展嵌入改革中,同步开展了林场发展模式研究,改革期间起草了促进国有林场改革发展的有关意见,拟以省政府名义印发。
林场改革发展面临的问题和挑战
(一)推进改革绕不过去的三大难题——定性、定编、安置。一是定性。长期以来,国有林场多为生产性的事业单位,“企不企、事不事、工不工、农不农”,定位不清,性质不明,加之部分林场陆续变更为企业,进一步加大了改革的难度。这次改革定性过程中,现有事业单位林场定性不难,难在企业性质林场定性问题。二是定编。过去国有林场管理、技术、生产人员有的不列编制,有的只列编制不给经费。党中央、国务院印发的《国有林场改革方案》要求,国有林场改革后核定的事业编制所需经费要纳入同级政府财政预算。也就是说,改革后的林场事业编制含金量大大提高。但是对当地政府来讲,在财政供养人员“只减不增”的前提下,增加国有林场编制和经费就意味着总量内调剂难度增加。三是安置。随着林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主,改革中需要安置的富余人员体量庞大、情况复杂。据了解,即便通过核定编制和优先购买服务,仍有大量富余职工需要安置。
(二)后续发展仍有三大后顾之忧——债务、设施、人才。一是债务负担较重。据统计,改革前江西省国有林场共有各类债务47.9亿元。改革后,林场债务虽然有所减少,但债务负担依然沉重。截至2015年6月底,江西省国有林场总债务为27.7亿元,其中金融类债务15.25亿元,占总债务的55.1%;非金融类债务12.45亿元,占44.9%。二是基础设施严重滞后。国有林场大多地处偏远,加之建场年代远至上世纪五、六十年代,长期以来林场道路、用房、水电等基础设施未纳入国家或当地基础设施建设规划,年久失修,欠账严重,不少林场职工生产生活条件艰苦,生存环境远不如当地农民。三是人才匮乏。国有林场技术人才普遍存在即将断档的危险,进不来和留不住的问题并存。银坞林场蛟潭分场林地面积2.3万亩,林区覆盖8个村委会,但现有职工中学历最高的为一名大专生,林场发展面临着严峻的人才瓶颈。
(三)持续发展仍需三大助力——资金、政策、机制。虽然近年来中央财政不断加大林业资金规模,积极完善林业补助政策,提高补助标准,特别是专门安排资金支持各地国有林场改革,但目前的政策更多是给林场“卸包袱”,支持林场“谋发展”力度不够。一是直接用于国有林场森林资源管护培育的资金不足。主要表现在林业补助资金中森林生态效益补偿、造林、抚育现行补助标准较低,特别是造林和抚育补助标准与实际成本有较大缺口。二是国有林场尚未成为政策扶持重点。国有林场作为森林资源保护培育主体之一,能够直接享受的财政补助政策不少,但除抚育外,其他政策未明确要向国有林场倾斜。三是有待建立利于统筹支持国有林场发展的资金使用管理机制。目前,中央财政支持包括国有林场在内的林业生态修复建设主体发展的政策体系虽较完善,但受资金使用管理机制限制,地方统筹能力有限,未形成支持国有林场发展的合力。
加快推进改革促进林场发展的建议
《国有林场改革方案》提出了国有林场改革的总体目标:到2020年,生态功能显著提升,生产生活条件明显改善,管理体制全面创新。这意味着到“十三五”末,不仅要实现全国国有林场改革全面完成,还要实现国有林场持续发展,更要实现资源增长、林业增效、职工增收。截至2015年底,全国只有15个省(市)启动了国有林场改革,其中江西、浙江、湖南三省基本完成改革任务,改革发展时间紧、任务重。各级各有关部门应当进一步提高认识,以开山辟路之气魄,采取非常规之举措,迎难而上,锐意改革,促进发展,使其充分发挥生态建设与保护主力军的重要作用。
(一)高位推动,建立保障有力的工作机制。一是全面落实各方责任。要以坚强有力的政策引导和强劲的内生动力加快改革步伐。按照《国有林场改革方案》“省级政府对国有林场改革负总责”的要求,省级层面要加快制定全省国有林场改革的顶层设计;各有关部门各负其责、密切合作,相互联动、共同搭台,形成推动改革的强大合力;各级林场要主动克服困难,积极化解矛盾,探索林下经济、森林旅游等发展模式,激发自身活力,为改革顺利实施创造有利条件。二是突出政府主体责任。国有林场改革是一项复杂的系统工程,政策性强,涉及面广,工作难度非常大,必须紧紧依靠各级政府的高位推动才能取得实效。特别是我国县属国有林场约占75%,县级政府是改革的主力军,因此,建议各省在出台相关指导文件时明确县委县政府主要领导要亲自挂帅。
(二)攻坚克难,采取关键有效的改革举措。一是实事求是解决定性问题。针对企业性质林场定性难的问题,要克服改革的固化思维,勇于将公益林和天然林比重很高、维护生态安全和提供生态产品能力较强的企业性质林场探索转为公益性企业,甚至剥离其经营内容后归并转为事业单位,并科学界定其生态责任和保护方式。二是地方兜底解决定编安置问题。各级林场所在地方政府要充分考虑国有林场在改善民生福祉等方面的特殊作用,在管好用好上级财政转移支付资金的同时,切实承担改革成本兜底责任,把国有林场改革作为资金安排重点之一,解决好编制经费保障和富余人员安置问题。同时,积极探索建立符合现代林业发展要求的管理体制和用人制度。三是分类施策解决债务问题。对现有债务进行分类甄别,属于纳入预算管理的地方政府存量债务的,对到期债务可以申请发行地方政府债券予以优先置换,未到期的也可提前置换,以降低利息负担,优化期限结构;对政府或有债务可按中央有关规定将符合条件的转换为政府性债务;对宜由林场自身承担的金融性债务,应当遵循市场规则,研究债务重组或以收益偿还,最大程度减少行政干预。
(三)完善政策,增强国有林场的发展后劲。一是建立稳定的国有林场投入增长机制。加大各级财政用于国有林场改革发展的投入力度,突出重点,按照事权和支出责任相匹配的原则,增加林业补助资金规模,继续安排资金支持国有林场改革,进一步提高国有公益林和天然林管护中央财政补助标准,地方相应增加管护、造林、抚育等补助规模。探索林场经营模式,积极引导金融和社会资本支持林业发展。加快将林场基础设施建设纳入相关规划,促进国有林场与周边地区基本公共服务均等化。二是统筹资金支持实施国有林场森林资源保护和培育工程。《国有林场改革方案》明确要求“启动国有林场森林资源保护和培育工程”,建议按照“新增一部分、统筹一部分”的资金筹措方式,统筹现有停止天然林商业性采伐补助政策、林业补助资金中用于森林资源管护、培育、森林防火、有害生物防治、林业贷款贴息等政策,支持启动这一工程。同时,要积极创新林业补助资金使用管理机制,更多赋予地方在资金使用中的统筹权和自主权,采取政府购买服务、PPP、GOCO等模式,提高财政资金使用效益,实现国有林场青山常在、科学发展、永续利用。
责任编辑 李艳芝
相关推荐