基本养老保险制度作为现代社会惠及最大多数公民的最为重要的社会保障制度，其实施的结果应该是：对一国范围内的所有公民提供无歧视、无障碍、无断裂的基本福利供给，以保障每一位公民在年老时有权获得基本均等化的养老待遇给付。但我国基本养老保险的统筹层次严重偏低，导致公民之间养老保险待遇、企业之间养老保险负担往往因地域、行业、企业性质等等的不同而存在极大差异，不仅有违公平，而且背离保险的大数法则，亦对整个社会保障制度的可持续运行产生了极大冲击。因此，研究并切实推进我国基础养老金全国统筹具有十分重要的现实价值与迫切性。

一、我国基础养老金统筹现状及其效应

当前，从基金统筹范围来看，我国职工养老保险基金的统筹层次严重偏低。2013年，在全国31个省、市、自治区及新疆生产建设兵团中，按照实现预算管理的标准，有28个省份实现了职工养老保险的省级统筹，但从统收统支的实质标准来看，仅有北京、天津、上海、陕西、西藏、青海6个省份实现了省级统筹，除此之外的大多数省份只是实行省级调剂金制度，即并未实现真正意义上的省级统筹。而统筹层级较低，使得养老保险基金的互济保障能力不足，各地缴费负担和待遇给付水平差距较大，也对跨区域劳动者就业与养老保险关系的转移接续造成诸多限制和不便。

（一）统筹层次较低，造成各地养老保险负担水平“畸轻畸重”。在我国当前经济社会环境下，经济发达省份多为劳动力净流入地区，制度赡养率——享受待遇人数占缴费人数的比例普遍较低，而经济欠发达省份作为劳动力净流出地区，制度赡养率普遍较高。2013年，我国职工基本养老保险的制度赡养率平均为0.33，其中：广东省最低，仅为0.11，黑龙江省最高，为0.66，即广东省约10名在职人员供养1名退休人员，而黑龙江省则10名在职人员就要供养大约7名退休人员。从当期结余看，2013年广东省职工养老基金结余793亿元，位居全国首位，黑龙江省同期却出现当期负结余40亿元，可见悬殊格局正在形成。从累计结余支付率看，2013年广东省为4.45，即在无任何基金收入来源的情况下，其累计结余资金能维持基金运行4.45年，而黑龙江省仅为0.48，即同等情况下维持基金运行半年的能力都不足。2013年，全国有13个省级地区实现职工养老保险基金当期收大于支，19个省级地区则出现当期收不抵支，各级财政补助资金高达3019亿元，其中中央财政补助2557亿元。显然，正是低统筹层次造成基金结余与缺口并存，基金闲置与财政补助同在，未能发挥养老保险制度的风险分散与互济保障功能。

（二）统筹层次较低，拉大各地缴费与待遇水平差距。第一，从缴费比例看，各地基础养老金的费率水平呈现出经济发达地区缴费比例偏低、经济欠发达地区缴费比例较高的基本状况。2013年，我国职工基本养老保险的单位缴费比例，广东为10%—20%（仅有广州部分情况适用20%的费率），浙江为14%，福建为18%，山东为18%或19%，其余绝大部分省份职工养老保险的单位缴费比例则为20%。第二，从月均负担水平看，总体呈现出经济欠发达省份的负担水平高，经济发达省份负担水平低的“倒挂”局面。如2013年，我国职工基本养老保险的月均负担水平平均为782元。分省份看，黑龙江为1101元，四川为1033元，重庆为1017元，内蒙古为1188元，而广东仅为408元，浙江为539元，福建为506元，山东为689元。第三，从实际待遇水平看，体现为经济发达地区待遇水平高、经济欠发达地区待遇水平低的基本状况。2013年，我国职工基本养老保险的月均支付水平平均为1914元。分省份来看，广东为2077元，山东为2306元，福建为2119元，而黑龙江为1749元，四川为1548元，重庆为1537元，吉林为1504元。且同一省份不同地区的差距也很大，如2013年广东省韶关市与深圳市的职工养老保险单位费率分别为20%和13%，而其月人均基本养老金却分别为1744元和3635元。需要关注的是，实现省级统筹的地区，其职工养老保险的月均支付水平均高于全国平均水平。如陕西为2019元，北京为2783元，天津为2110元，上海为2492元，西藏为3187元，青海为2342元。

二、当前制约我国基础养老金全国统筹的主要因素

（一）经济发展水平约束。当前，在“条块分割”的职工养老保险制度下，各地的经济发展水平直接决定着区域内基本养老保险的整体水平。东部沿海省份经济发展水平相对较高，就业岗位与就业人数多，工资水平高，财政实力强，基本养老保险的涵摄面宽、缴费基数高，有能力充实基金收入，降低缴费水平，并提高待遇给付标准。而中西部省份经济发展速度慢，可提供的就业岗位和就业人数少，工资水平低，财政收入能力弱，基本养老保险的覆盖面窄、缴费基数低，养老资金筹措能力不足，在区域自保的格局下无法获得盈余省份的资金补给，只能依靠财政收入尤其是中央财政收入补缺，由此形成较高费率与较低待遇水平并存的基本格局。

（二）政府责权划分约束。我国1994年实施的分税制改革并未明确划分各级政府对基本养老保障的责任份额，实际操作中，则由市县级政府承担了主要的养老支出责任。而事权划分不清、财政责任不明，一方面导致中央对基本养老保险的财政供款责任隐性化，另一方面又导致基本养老保险的财政分担不合理、财政责任在地区间差异较大。具体来说，养老保障作为公共产品，在地方政府财力不足时，中央必须承担供款责任，这使得中央对基本养老保险的财政“兜底”责任隐形化。同时，由于基本养老保险制度并未规定中央与地方对基本养老保险的财政支出比例，导致各级财政相互推诿、下级政府向上级政府“寻租”、不同地区政府和不同层级政府财政责任畸轻畸重，以及中央对地方财政补贴的差异化等诸多问题。

（三）既有利益格局约束。实现基础养老金全国统筹，打破既有利益格局是关键。当前，经济发达地区、新兴城市的缴费水平低、待遇水平高、基金盈余多、财政压力小，基础养老金全国统筹将摊薄其区域内封存的基金“利润”，即便当地居民的养老福利待遇没有减损，也将在相当大程度上削减了其利益存量。因为基础养老金全国统筹，意味着统筹基金统一上缴中央，地方政府将失去当前相对独立的巨额资金管理权，还将对社保经办机构的行政管理权（包括人事、工资、职能等）造成冲击，这将极大改变当前中央与地方之间、地方政府与社保经办部门之间的权力配置和运行格局，由此使得固守“超额利润”成为地方政府及相关部门阻碍改革的实质根源。

（四）征缴体制约束。当前，我国社会保险费除少数场合由财政、卫生等部门征收外，主要由社保经办机构和税务部门两家征收，在全国31个省级地区中，职工养老保险费全部由社保经办机构征收的有14个，既有社保经办机构征收也有税务机关征收的有4个，全部由税务机关征收的有14个。这种不统一的征收体制导致诸多现实问题，如：执法主体多元化，政策与执法尺度不一；人社部门集政策制定、资金收缴、待遇给付、监督查处等权力于一身，有违“收支两条线”原则；社保经办机构受信息获取和征管手段制约，难以据实征收；税务部门受权限制约，征管优势难以发挥；多头管理导致征缴成本高、责任主体不清，缴费人合法权益难以得到充分保障等。

三、推进我国基础养老金全国统筹的政策建议

促进基础养老金全国统筹，应按照法治、公平、可持续、低成本和协同改革的原则，大力破除地方和部门利益格局的实际钳制，按照资金统收统支、统一调剂使用的标准，尽快实现所有地区职工养老保险的省级统筹，同时抓紧制定基础养老金全国统筹的实施方案，注重配套衔接，作好化解制度转轨成本的应对方案，确保新制度的平稳过渡和有效运行。

（一）进一步提高经济发展质效，促进区域经济社会均衡发展。通过强化制度创新和投资环境改善，加大政策支持力度，促进人力资本投资，借力发达地区产业转移的有利机遇，促进经济欠发达地区吸引资本投资、引进先进技术和管理经验，提升其区域竞争力和居民收入水平，缩小地区差距。

（二）科学厘清中央与地方事权，明确各级政府的养老保险责任。按照财权与事权相统一、财力与支出责任相匹配的原则，尽快建立和完善基本养老保险的财政分担机制，明确各级财政的分担比例及权责，抛弃非规范的、随意性的财政投入机制。中央与省级财政主要负责区域间协调、目标实现、长期发展等支出项目，市、县政府具体负责各自辖区内的养老保险事务等具体事宜，主要包括本级政府养老保险的财政分担部分及社保经费支出等。

（三）统一征收主体，实行社会保障缴款“费改税”，以统收促统支。全国范围内尽快明确税务机关为社会保障缴款的统一征收主体，按照权责一致的原则，赋予税务机关完整的社会保险费征管职责，包括缴费登记、接受缴费申报、核定缴费基数、费款征收、检查处罚等等，充分发挥税务机关据实征收的征管优势。在统一征收主体的基础上，适时推进社会保障缴款“费改税”，依靠税收的强制性和规范性全面提高社会保障基金的征收力度和统筹层次，有效化解社保资金征缴的扩面难和统筹层次低等问题，同时打破条块分割，实现人力资源的合理流动和有效配置。

（四）全面提高基础养老金的统筹层次，统一基本养老保险制度。用三到五年的时间在全国范围内全面推进基础养老金省级范围内的统收统支，同时出台基础养老金全国统筹的拟实施方案，为各省在实施省级统筹时提供参照标准和制度对接方向，在各省做好存量利益调整并对全国统筹方案形成改革预期的同时，一步到位实现基础养老金的全国统筹，统一缴款基数，统一缴款比例，统一基金管理，统一待遇计发办法，统一业务经办规程。

（五）建立健全与基础养老金全国统筹相匹配的联网信息系统。整合现有信息系统资源，统一标准，规范口径，建立全国范围内一体化的缴费记录、资金管理、待遇发放、监督检查等社会保障信息系统，破除当前各地区各部门各自为政、重复投入的不合理格局，形成全国养老金统收统支的大数据库，实现各地职工养老保险基金的余缺互济，实现参保者无论在何处就业、流动性如何，其缴费记录与权益均不受区域流动影响，其养老金待遇发放也能获得基本均等化的给付标准。

【本文系国家社科基金重大项目：宏观税负、税负结构与结构性减税研究（12&ZD044）的阶段性成果】

责任编辑 张敏