今年的政府预算报告条理更加清晰明了，收支数据与财政政策的结合更为井然有序，充分体现了国家治理体系与治理能力现代化之于政府理财工作的新要求。在汇报2014年中央和地方预算执行情况时，以落实全国人大预算决议破题，系统报告了2014年财政收支情况并分析了其影响因素；在报告2015年中央和地方预算草案的过程中，突出了对于新预算法的贯彻落实，首先分析主要财政政策举措及依据，进而汇报相应的财政收支安排。今年的政府预算报告大致可以用“以财政支持改革，以预算彰显法治，财政政策促进发展，公共资金沐浴阳光”这样几个关键词来加以概括。

一、深化财税改革，推动现代国家治理转型

当前是全面深化改革、实现国家治理现代化的关键历史时期，2015年的“国家账本”充分体现了财税改革攻坚克难的时代特点。具体而言，主要体现为“以财税改革支持经济体制改革”、“深化财税管理领域自身改革”这样两个方面。

财政是国家治理的基础和重要支柱。改革开放以来，在整体经济体制改革进程中，财税改革往往扮演了铺路搭桥的“先行军”角色。在2015年的政府预算报告中，以财税改革支持经济体制改革的特点尤为突出。例如，针对全社会普遍关注的司法改革，报告明确提出，支持设立最高人民法院巡回法庭；支持北京、上海、广州三地新设立知识产权法院；推动试点省以下地方法院、检察院人财物由省级统一管理保障。这种财政支出对司法改革的重点支持，必将有效推进依法治国进程。又如，与人民群众关系密切的保障性安居工程方面，报告提出了逐步从实物保障为主转向实物保障和货币补贴并举，“补砖头”与“补人头”相结合，从而有效回应了住房困难群体的民生诉求。同时，在具体的项目管理和运行模式上，还强调了利用PPP模式和政府购买服务方式，以进一步提升财政资金的使用效益。今年的政府预算报告，重点报告支出预算和财政政策，将中长期的政策支持导向与年度预算支出安排分别列示，更加注重对于财政支出政策的诠释。

在财税管理领域的自身改革问题上，按照落实深化财税体制改革总体方案的要求，政府预算报告突出了财税改革的层次性，分别采用了“加快”、“制定”、“启动”、“完善”、“优化”等当下改革进行时的表述，以及“研究”、“力争”等今后改革将来时的表述，突出了当前改革重点突破与中长期战略谋划相互结合的老成谋国色彩。

就财税改革的重点突破而言，主要包括“预算管理制度改革取得实质性进展”和“税制改革有序推进”两个方面。在预算管理制度改革上，完成了预算法修改工作，加快修订预算法实施条例，印发了深化预算管理制度改革的决定，制定了实行中期财政规划管理的意见，启动编制全国三年滚动财政规划，制定了改革和完善中央对地方转移支付的意见，优化转移支付结构。在税制改革上，进一步扩大营改增试点行业范围，将铁路运输、邮政和电信业在全国范围纳入试点，完善了消费税政策，在全国实施煤炭资源税从价计征改革等。

从未来财税改革攻坚克难的着力点而言，报告审慎客观地指出了改革的难点和发展方向：研究扩大国有资本经营预算实施范围、研究扩大向全国人大报送部门预算的范围、研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见。针对改革难度较大且牵涉面甚广的“建立事权和支出责任相适应的制度”，报告采用了较为审慎的方式汇报了相关进展情况：系统梳理了成熟市场经济国家事权和支出责任划分情况，调研分析国防、公共安全、食品药品监管等领域的事权和支出责任划分，财税体制改革研究取得阶段性成果。针对营改增的继续扩围问题，报告指出，力争将营改增范围扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等领域，并将新购入不动产和租入不动产的租金纳入进项抵扣，相应简并增值税税率。这种采用“力争”、“改革研究取得阶段性成果”的表述方式，既彰显了未来改革的发展方向，又充分体现了改革攻坚领域的任重道远。

二、彰显预算法治，加快推进依法治国建设

2015年是全面推进依法治国的开局之年，也是新预算法实施的第一年。因此，在今年的政府预算报告中，更加突出了法治性的时代要求。具体说来，主要体现为推进税收法定原则和严格贯彻落实预算法规定两个方面。

就税收法定问题而言，按照落实税收法定原则的计划安排，配合做好房地产税、环境保护税、船舶吨税等的立法工作，积极推动现行税收暂行条例上升为法律，做好税收征收管理法修改工作。坚持依法征收、应收尽收，严禁收取过头税、过头费，严禁采取“空转”等方式虚增财政收入。在认真贯彻新预算法方面，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法行政、依法理财；协调推进新预算法实施与财税改革工作，加强各项财税改革具体方案与新预算法及其配套制度建设的相互衔接。

具体而言，预算法治化又进一步体现在预算管理周期的不同阶段。就预算编制与决策阶段而言，改进预算编制方法，大力压缩代编预算规模，进一步编实编细预算，提高预算决策的前瞻性和准确性；加大预算统筹力度，将政府性基金预算中地方教育附加等11项基金收支列入一般公共预算；进一步提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例；推动厉行节约反对浪费等制度落地生根，压缩一般性支出，严格控制各部门“三公”经费预算，继续清理“吃空饷”、超编进人等。就预算执行与调整阶段而言，完善预算执行动态监控机制，建立健全预算支出责任制度，进一步提高预算执行的效率和均衡性；积极推进中央和地方国库现金管理操作；逐步扩大国库集中支付电子化管理应用范围；坚持先有预算、后有支出，未列入预算的不得支出，未经法定程序不得调整支出，加强预算刚性约束，强化预算的严肃性。就决算和绩效评价阶段而言，树立花钱要问效、无效要问责的理念，扩大预算绩效评价的层级和范围，强化对重点民生支出的绩效评价，完善绩效评价结果与预算安排相结合的机制；分门别类盘活财政存量资金，建立健全清理规范财政结转结余资金的长效机制。

针对社会各界广为关注的预算先期执行问题，政府预算报告首次做出了正面回应。根据新预算法第五十四条之规定，预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：上一年度结转的支出；参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。鉴于新预算法明确要求，上述支出应当在预算草案的报告中作出说明。故今年的预算报告对此作出了专门回应，2015年1月中央一般公共预算支出7512亿元，其中，中央本级支出1329亿元，对地方税收返还和转移支付6138亿元。

三、运用财政政策，促进经济平稳健康发展

随着中国经济市场化进程的不断推进，财政政策的近中期走向已然成为微观主体判断未来经济走势的重要风向标。只有财政政策的作用方向与作用力度得到进一步明确之后，地方和企业才能真正吃上“定心丸”。针对当前经济增长传统动力减弱，经济下行压力加大，面临“三期叠加”的矛盾（增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期），我国经济发展进入新常态，正处在爬坡过坎的关口。因此，创新宏观调控思路和方式，对于稳定微观经济主体的政策预期尤为重要。

针对财政政策如何促进经济平稳健康发展问题，2015年预算报告明确指出，继续实施积极的财政政策并适当加大力度，充分发挥财税政策稳增长、调结构、促改革的重要作用。具体而言，分别从“2015年财政政策”和“改善和加强宏观调控”两个方面，作出了详尽的阐释。

2015年的积极财政政策主要体现为四个方面：一是适当扩大财政赤字规模和动用以前年度结转资金，加大支出力度。2015年财政赤字占国内生产总值的比重约2.3%，尽管比2014年提高0.2个百分点，但仍处于3%的安全警戒线之下，从而兼顾了促进经济发展与控制财政风险的双元目标。二是实行结构性减税和普遍性降费，加强对实体经济的支持。这种将财政政策与税费改革有机结合的思路，是颇有新意的。在积极推进税制改革、消除重复征税、清理规范税收优惠政策等结构性减税举措的同时，更为强调落实普遍降费措施，减免涉及小微企业的行政事业性收费和政府性基金，继续清理乱收费，切实减轻小微企业负担。三是加大盘活财政存量资金力度，提高财政资金使用效益。按照新预算法要求，清理结转结余资金，将盘活的财政资金重点投向民生改善、公共服务和基础设施等领域。清理财政专户，设定预算周转金和预算稳定调节基金的上限，编制三年滚动财政规划，防止产生新的资金沉淀。四是保持一定的政府投资规模，调整优化基建投资的安排方向，主要用于国家重大工程，跨地区、跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目，进一步减少竞争性领域投入。在对2015年积极财政政策总体诠释的基础上，报告进一步从教育、科技、社会保障和就业、医药卫生、农业、生态环保、保障性安居工程、文化、司法等多重维度，详细阐述了相关领域的支出政策。

针对改善和加强宏观调控问题，政府预算报告详解了财政宏观调控的近中期政策取向。在保持政策连续性稳定性的基础上，适时适度预调微调，在区间调控基础上更加注重定向调控，加大结构性调控力度，重点支持薄弱环节发展，保持稳增长和调结构之间的平衡，给市场一个企稳的预期，防止经济惯性下滑，为经济平稳运行创造有利的宏观环境。

四、推进预算公开，实现公共资金管理的阳光化

所谓公共财政，简单地说就是“以众人之财，办众人之事”；既然是“众人之事”，那么资金从哪里来又用到哪里去，自然应该让公众皆知晓。笔者自2008年应《中国财政》之邀解读政府预算报告以来，预算公开和阳光财政建设问题，始终是一个常换常新的话题。而预算公开进程在近年来所取得的成就，也确实呈现突飞猛进的态势。

2015年1月1日起实施的新预算法尤为关注预算公开问题，在第十四条、第十六条、第八十九条、第九十二条中，多角度、全方位地规范了预算公开问题。与之相应，今年的政府预算报告在预算公开方面，也做出了新的探索与尝试。

首先，加大预决算公开力度，阳光财政体系初具轮廓。公开预决算的中央部门增加到99个，专门增加了“三公”经费财政拨款预决算表。中央财政预决算和部门预决算公开到支出功能分类最底层的项级科目，专项转移支付预算公开到具体项目。31个省（自治区、直辖市）全部公开了本地区一般公共预算和本级部门预算。2015年预算草案中，详细报告了新预算法规定的人民代表大会审查预算的重点事项（如上年预算执行情况、本年度预算安排、政府债务、转移支付等），重点报告支出预算和财政政策，自觉接受监督。提高政策信息透明度，每个专项资金都要发布操作指南并向社会全面公开。并进一步明确，除涉密信息外，所有使用财政拨款的部门都要做好预算公开，实现财政资金的阳光运行。

其次，系统报告了预算执行的偏离度问题。预算执行的偏差始终是各界广为关注的一个预算管理话题。应该说，无论是预算执行精确度的总体情况，还是对于偏离度问题的详细诠释，今年的政府预算报告都是做得较好的。针对2014年一般公共预算收入增速放缓的原因解释；针对社会保障和就业支出、医疗卫生和计划生育支出、科学技术支出、节能环保支出等支出项目，实际预算执行结果低于年初预算的原因诠释，均较好地回应了社会各界对于核心预算命题的关注。同时，在2014年中央一般公共预算执行情况的汇报中，除报告农林水、教育、科技等主要项目的支出总额外，还分别从“中央本级支出”和“对地方转移支付”两个层面进行详细汇报（例如，农林水支出6474.22亿元，其中，中央本级支出539亿元，对地方转移支付5934.59亿元），从而彰显了中央财政对地方经济社会发展的支持力度。

最后，系统回应了地方政府性债务和财政风险问题。针对各类隐性风险逐步显性化的现实，报告明确指出，尽管地方政府性债务风险总体可控，但化解风险的任务十分艰巨，进而分别从现实问题妥善处理和中长期风险防控机制构建的双重维度，全方位描绘了加强地方政府性债务管理的政策取向与制度安排。针对现实存量债务问题，提出了将存量债务分类纳入预算管理，合理设置过渡期，避免资金链断裂等过渡性制度安排。针对中长期风险防控机制而言，则主要体现为五大机制（制度）的建立或健全：建立一般债务与专项债务相结合的地方政府债务举借机制，健全地方政府债券市场化定价机制，建立地方政府债务风险评估和预警机制，建立地方政府债务公开制度，加快权责发生制政府综合财务报告制度建设。

责任编辑 李烝