时间:2020-02-12 作者:张连起
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摘要:
无论是去年的中央经济工作会议,还是今年的《政府工作报告》,都把“着力防控债务风险”作为2014年经济工作的六大任务之一。唯有在深化改革上精准发力、深处着力,才能有效防范和化解财政金融风险。
尽管国家审计署2013年12月30日公布的地方政府债务审计结果,做出了整体风险可控的结论,但决不能高枕无忧,错失建立风险防控长效机制的重要时机。应该看到,审计报告中普遍使用的负债率并不是最佳偿债能力的衡量指标,而编制政府资产负债表、使用资产负债率指标衡量政府偿债能力,才是处置债务风险敞口、做好统筹应对更恰当的工具。还应看到,根据穆迪评级机构统计,今年我国地方政府负担的3万亿元债务中大约有40%到期,部分地方政府的资金链面临严峻考验。同时,要及时把握地方政府性债务情况,不能仅靠国家审计署的突击式检查,必须敢于啃“硬骨头”,制定短期对策和中长期方案。
一、地方政府性债务问题的现状
(一)地方政府性债务类型和规模。根据政府对债务的偿债责任和法律责任等不同,政府性债务可划分为政府负有偿债责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三种类型。其中,政府负有偿还责任的债务为“政府债务”...
无论是去年的中央经济工作会议,还是今年的《政府工作报告》,都把“着力防控债务风险”作为2014年经济工作的六大任务之一。唯有在深化改革上精准发力、深处着力,才能有效防范和化解财政金融风险。
尽管国家审计署2013年12月30日公布的地方政府债务审计结果,做出了整体风险可控的结论,但决不能高枕无忧,错失建立风险防控长效机制的重要时机。应该看到,审计报告中普遍使用的负债率并不是最佳偿债能力的衡量指标,而编制政府资产负债表、使用资产负债率指标衡量政府偿债能力,才是处置债务风险敞口、做好统筹应对更恰当的工具。还应看到,根据穆迪评级机构统计,今年我国地方政府负担的3万亿元债务中大约有40%到期,部分地方政府的资金链面临严峻考验。同时,要及时把握地方政府性债务情况,不能仅靠国家审计署的突击式检查,必须敢于啃“硬骨头”,制定短期对策和中长期方案。
一、地方政府性债务问题的现状
(一)地方政府性债务类型和规模。根据政府对债务的偿债责任和法律责任等不同,政府性债务可划分为政府负有偿债责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三种类型。其中,政府负有偿还责任的债务为“政府债务”;政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务均由债务人以自身收入偿还,正常情况下无需政府承担偿债责任,为“政府或有负债”。不能将“政府或有债务”等同于“政府债务”,也不能将三类债务简单相加。截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。
(二)地方政府性债务资金投向。从债务资金投向看,地方政府债务资金有87%投向了市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、科教文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域,其余债务资金用于工业、能源等方面。债务资金的投入,为经济社会发展、加快基础设施建设、改善民生和保护生态环境等发挥了重要作用,形成了大量优质资产,产生了较好的经济效益、社会效益和生态效益。这与西方国家的地方政府债务用于福利等费用性支出完全不同,但局部地区存在债务增加迅猛、债务结构风险高企等深层问题。
二、“硬骨头”在哪里?
当前,我国经济发展正处于增速换档期、结构调整阵痛期和前期政策消化期“三期叠加”阶段,地方政府性债务的结构性风险可能成为影响经济持续健康发展的关键因素。从制度层面看:
(一)地方政府发债主体资格缺失,地方政府债务“中央化”。由于《预算法》明确禁止以地方政府为主体自主发债,为解决巨额资金缺口,各种承担政府融资职能的地方融资平台应运而生,地方政府性债务规模快速膨胀。而我国集中统一的财政金融体制决定了中央政府对政治社会稳定与财政金融系统性安全的终极责任,一旦局部地区的地方政府性债务出现危机,导致地方政府性债务责任的“中央化”。
(二)政府与官员考核唯GDP论,缺乏债务绩效管理约束。地方政府在唯GDP主义的政绩观下,多想融资、少想还债;多想政绩、少想风险。由此“发债政绩化、债务社会化”的问题几乎成为普遍现象。
(三)地方政府性债务不透明,放大中央监管债务风险。由于地方政府性债务缺乏透明机制,中央财政对地方政府性债务的即期变化、债龄长短、资金投向、收益回报等方面的数据计量和监测呈现碎片化特征,难以及时对债务进行分类管理和限额控制。
从操作层面看:
(一)基础设施大量举债,部分地区和行业债务负担较重,结构性风险突出。从行业状况分析,高速公路债务增长较快,但受经济增速放缓、重大节日免收高速公路通行费等因素的影响,部分地区高速公路债务偿还压力较大,偿债风险凸现。
(二)地方融资平台过度承担政府融资职能,隐性债务风险快速集聚。地方政府通过信托、融资租赁、BT(建设——转让)和违规集资等方式进行变相融资。一些地方政府为了使地方所属的信托投资公司扩大融资规模,发文要求地方管辖的企事业单位将自有资金和专项资金放在信托投资公司的账户上,还有部分地方政府为违规债务提供担保、以虚假或不合法的抵(质)押物、高估抵押物价值等方式取得资金。这些形式的融资裹挟着由政府兜底的隐性债务,成为地方债务风险高企的病灶。此外,某些地方融资平台资产质量较差,投资项目退出机制不完善,债务风险不断积聚,无法有效分散和转移。
(三)土地财政为地方政府性债务托底,债务偿还过度依赖土地出让收入。大多数城市的地方政府,采取举债经营城市的发展模式,严重依赖土地出让收入。随着房地产泡沫不断累加,土地出让难以为继,资金链很容易断裂。
三、精准发力,深处着力,保持定力
坚持“底线思维”,应急与谋远相结合,治标和治本相结合,化解局部风险和建立全局制度相结合。
(一)近期应急考虑
1.对部分地方政府性债务进行展期,缓解到期债务违约风险。首先,对即将到期的投向资本性支出的债务进行展期,使那些由于现金流与债务期限错配的债务免于违约。然后从银行入手,对债务展期相关的不良贷款做好认定工作,从源头上把控展期债务对信贷资金流动性的不利影响,在保证银行系统健康运行的同时,缓解地方政府偿债压力。
2.加大中央专项转移支付力度,出售部分国有控股股权。一是对债务集中到期、财政收入入不敷出、已陷入“准违约”的“高危地区”加大中央专项转移支付力度,进行应急性“输血”。二是对接受“输血”的“高危地区”,进行严格的经常性和资本性支出控制,削减不必要的政府开支。三是对“高危地区”的违规违法融资平台予以清理,选择出售当地部分国有控股上市公司的股权,以偿付到期债务。
3.对资产证券化中SPV(特殊目的载体)进行市场化改良,拓展融资渠道,隔离债务风险。一是在地方政府发债中委托设立市场化的SPV对政府债务风险进行隔离,即允许民营资本参与地方政府项目竞标,再由SPV向投资者发行资产债券。二是地方债务投资项目定期向SPV支付经营性收入,SPV再向投资者偿还本息。这样地方政府债务风险被转移到SPV上,既可获得项目资产所有权,又无需承担违约风险。三是加强资产证券化的增信工作,在SPV发行资产债券时购入保险。
4.剥离融资平台承担的政府融资职能,重塑平台职能,堵住发债“后门”。加强对地方融资平台的分类管理,逐步剥离融资平台承担的政府债务职能。一是对于只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台,禁止其继续承担相关融资任务,在相关地方政府作出合理偿债安排后,逐步清理;二是对于承担公益性项目融资职能,同时承担项目建设、运营任务的融资平台,应剥离其融资业务,由融资职能向运营职能转化;三是对于有稳定经营性收入项目融资并依靠收益偿债的融资平台,完善法人治理结构,实现商业运作,规范融资机制。
(二)中长期长效机制
1.建立地方政府性债务监管制度,完善以地方债券为主体的地方政府举债融资机制。一是制定相关法律法规,明确地方政府债券的监管规则,建立起对发债目的、条件、规模、程序、资金管理、会计核算、债务偿还、信息披露、风险控制机制等环节的多层次监管框架。二是让各级人民代表大会介入各级政府的举债工作,地方政府凡有举债请求,需向人大提交申请,人大收到申请后针对借债的目的、用途、规模、效益、支出进度、未来偿债安排、违约责任追究等内容进行逐条审议。三是探索对举债申请与审批过程予以公开,接受社会监督和舆论监督,让市场机制倒逼发债改革。
2.编制基于权责发生制的政府财务报告,全面反映政府资产负债状况。一是将政府活动引起的资金运动,全部纳入政府会计核算范围,并将政府财务报告作为政府债务信用评级的重要依据,为全口径预算管理改革提供技术支撑。二是将政府会计制度从收付实现制向权责发生制转型。三是编制政府财务报告附注,对政府会计项目进行详细披露,同时对地方政府性债务进行债龄分析,细化偿债安排。对地方政府性债务进行分类披露和管理,公益性债务可纳入地方规范的政府债务范畴予以披露,而融资平台的债务则不应体现在政府财务报告中。
3.地方政府性债务分类纳入全口径政府预算,引入风险评估,硬化预算约束。一是以“综合性原则”确立和设置全口径预算管理架构,将地方政府性债务按公益性和竞争性分类纳入预算管理。二是着力推行中期预算概念框架,通过滚动式中期预算对政府财政实施动态控制,以此对赤字、支出和债务做到总量控制,不断实现政府财政的“去杠杆化”。三是引入债务风险评估机制,以风险导向原理指导政府对债务风险等级进行划分并识别应重点关注的风险领域,帮助政府作出合理的预算决策。
4.建立“债务监督管理委员会”,尝试政府债务公告制度,提高债务管理透明度。一是对政府性债务进行归口管理,由财政部、中央银行联合设立“债务监督管理委员会”,央行通过对地方债务风险的分析与监测,为债务管理提供数据支持,财政部则通过相关监测数据,对地方性债务进行动态监管,实时掌握债务风险变化情况,并协同其他相关部门对资信较差、功能不明、财务不可持续的地方融资平台公司予以清理,防范财政金融风险。二是由“债务监督管理委员会”牵头开展地方债务和可支配资源报告制度,定期公布政府债务状况和可支配资源信息(报告于每季度末、每半年末、每年末报出),加快债务信息更新,实现债务数据透明化。地方债务报告应当包括当年度地方政府的债务余额、债务结构、逾期债务、还本付息、风险类型等要素,并针对或有负债情况进行详细披露。
5.建立债务风险预警机制,采用BP(Back Propagation)人工神经网络财务预警法进行风险测算。一是由“债务监督管理委员会”出台地方政府债务风险预警法规,进一步明确政府债务风险预警目标、预警反馈流程、领导权责、信息管理、报告制度、监督机制等。二是在风险测算方面,借鉴用于商业银行信用预警的BP人工神经网络财务预警法,对地方债风险水平进行测算。三是建立起地方债务指标,运用债务规模、结构、成本和使用效益四大类指标衡量债务风险水平,并辅之以分析地方政府收支调整和举借新债空间,作为对BP人工神经网络财务预警法的补充。
6.设立债务风险稳定基金,防范政府债务风险,维护政府举债信誉。一是由“债务监督管理委员会”组织构建中央和地方二元交互型的债务风险稳定基金体系,由中央银行设立综合性债务风险稳定基金,提高中央对宏观债务风险的应对能力;地方政府针对单项重大债务,设立专项债务风险稳定基金,构建防止地方债务风险向中央转移的隔离屏障。二是针对综合性债务风险基金,由地方政府按照自身财力、举债规模和风险等级按比例出资,其资金可来源于举债项目自身收益、中央政府转移支付收入、土地出让金收入及国有资产收益等。三是在“债券监督管理委员会”下设基金运营与监督管理机构,对其进行日常管理,确保其保值增值。应明确规定地方政府定期向基金运营和监管机构报送债务报告。当出现较大偿债风险时,由地方政府提交救助申请,由基金运营和监督机构审核报送中央银行批准。以此帮助中央政府按照地方债务存量和增量的变化情况,灵活制定相应偿还计划。
7.对地方政府性债务实行分类管理和限额控制,运用“建设债”遏制隐性债务风险蔓延。一是修改《预算法》,允许地方政府在透明规范的监管下发行“建设债”,以此置换目前地方融资平台发行的城投债。二是由“债务监督管理委员会”对地方政府公益性项目和竞争性项目的债务进行分类管理,对于没有收益的公益性项目,通过地方政府发行的一般债券进行融资,由公共财政收入和借新还旧偿还;对于有收益的竞争性项目和有一定收益的公益性项目,通过发行“建设债”进行融资,由相关政府性基金或专项收入偿债。三是对没有收益的公益性项目进行限额控制,禁止发债融资用于政府经常性支出,防止扩大地方政府债务风险敞口。
8.引入第三方评级机构,建立地方政府信用评级制度。一是成立对地方政府债务状况开展政策研究的第三方机构,对我国地方政府信用评级制度的建立提供专业支撑。二是通过该组织对各地经济金融环境的评价,逐步完善地方政府评级信息数据库。三是利用调研积累的评价信息和评估数据,制定适合实际情况的评级方法、评级模型。四是选取部分地方展开试点累积数据经验,逐步形成能支撑债务定价的利率期限结构和信用结构,最终形成能够对微观主体进行约束的市场机制。
9.着力改革政府与官员的考核问责机制,引导地方债务绩效考核。一是在党政领导干部考核与问责机制中加大对债务状况的绩效考核比重。二是监督检察地方政府举债中的腐败行为,对违规违纪提供资金或提供担保的,要追究相关人员的责任。三是引入财务指标考核机制,将地方政府财务报告资产负债率与政绩考核挂钩,督促地方政府既要规范管理新增债务,也要妥善处理存量债务。
(作者为第十二届全国政协委员、瑞华会计师事务所<特殊普通合伙>合伙人)
责任编辑 陈素娥
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