时间:2020-02-12 作者:夏颖哲 王泽方 冯林琳 (作者单位:中国清洁发展机制基金管理中心)
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摘要:
作为一种制度变革,PPP现已在世界许多国家(包括发达国家和发展中国家)全面展开,虽然模式各异,但其本质是政府部门与私营部门双方在信任、公平和共赢基础上,充分发挥各自的禀赋优势,通过相互合作,制度安排,所建立的合作伙伴关系,代表着一种管理模式、管理理念。
PPP模式具有以下特征:一是政府部门与私营部门建立合作伙伴关系。政府部门和私营部门存在一个共同的项目目标,通过合作进一步各自发挥自身的比较优势,最大限度地节约成本,提高效率,获取效益。二是利益共享。在合作过程中,政府部门和市场部门有着不同的利益目标,政府部门的目标是以最小的经济成本来实现政府部门的职能,满足公共产品服务的供给,私营部门的目的是要在合作中获取经济上的最大回报。三是风险共担。在项目中双方将面临包括自然风险、政治风险、经营风险在内的各种风险。在合作过程中,按照风险与收益相匹配和最优应对分担原则,政府部门与私营部门可以各自承担最善于应对的风险,实现风险的最佳应对,从而达到“一加一大于二”的机制效应。
一、中国清洁发展机制基金及其PPP模式特点
中国清洁发展机制基金(以下简称“清洁基金”)是由国务院批准设立的按照社会性基...
作为一种制度变革,PPP现已在世界许多国家(包括发达国家和发展中国家)全面展开,虽然模式各异,但其本质是政府部门与私营部门双方在信任、公平和共赢基础上,充分发挥各自的禀赋优势,通过相互合作,制度安排,所建立的合作伙伴关系,代表着一种管理模式、管理理念。
PPP模式具有以下特征:一是政府部门与私营部门建立合作伙伴关系。政府部门和私营部门存在一个共同的项目目标,通过合作进一步各自发挥自身的比较优势,最大限度地节约成本,提高效率,获取效益。二是利益共享。在合作过程中,政府部门和市场部门有着不同的利益目标,政府部门的目标是以最小的经济成本来实现政府部门的职能,满足公共产品服务的供给,私营部门的目的是要在合作中获取经济上的最大回报。三是风险共担。在项目中双方将面临包括自然风险、政治风险、经营风险在内的各种风险。在合作过程中,按照风险与收益相匹配和最优应对分担原则,政府部门与私营部门可以各自承担最善于应对的风险,实现风险的最佳应对,从而达到“一加一大于二”的机制效应。
一、中国清洁发展机制基金及其PPP模式特点
中国清洁发展机制基金(以下简称“清洁基金”)是由国务院批准设立的按照社会性基金模式管理的政策性基金,宗旨是支持国家应对气候变化工作,促进节能减排和低碳产业发展,推动我国经济社会可持续发展。作为国家财政支持应对气候变化和节能减排工作的补充资金机制,清洁基金采用创新的PPP模式,以公共资金为杠杆,动员和撬动私营部门资金参与节能减排和应对气候变化活动,起到了连接政府与市场、财政与金融、国际与国内的桥梁作用。
2013年11月,清洁基金作为一种利用PPP模式的创新融资机制,成功入选联合国气候变化框架公约(UNFCCC)秘书处和世界经济论坛联合举办的“改变的动力:气候友好投融资灯塔活动”典型案例,向全球进行复制、推广和借鉴。
清洁基金的PPP模式有以下几个方面特点:
(一)注重政策引导,推动量化减排
清洁基金的最高议事机构——审核理事会由财政部、国家发展和改革委员会、外交部、科学技术部、环境保护部、农业部和中国气象局的代表组成,涵盖了我国应对气候变化和节能减排工作执行的主要部委。清洁基金的运行严格执行我国节能减排相关政策和产业规划,通过股权投资、优惠贷款和融资性担保等市场化方式与企业开展项目合作,以公共资金作为种子资金和杠杆,对节能减排和低碳产业发展进行引导和支持。例如,基金2013年组织相关专家,根据发改委、工信部、科技部等部委应对气候变化和节能减排指导政策,编制了《清洁低碳发展项目技术指导清单》,明确了基金重点支持的技术领域,引导了国内清洁低碳技术发展方向。
清洁基金还大力推动量化减排和市场机制减排,推动碳盘查、碳预算、碳评估工作,促进我国碳交易体系的建立。在具体的项目开展中,清洁基金引进独立第三方的碳预算核查机构,对每一个项目都提供可测量、可核查和可报告的碳减排预算,取得了良好的节能减排效率和效果。截至2013年底,清洁基金所开展项目每年二氧化碳减排量可达3680余万吨。
(二)坚持有偿使用方式,与商业机构捆绑发展
清洁基金坚持有偿使用原则,要求项目企业按期还本付息,资金实现循环使用。在处理“政府和市场”关系时,清洁基金一方面坚持不与商业机构开展竞争,在委托贷款项目选择上,清洁基金主要通过与地方财政部门合作,由地方财政部门结合当地情况和各自扶持政策进行选报,这些项目多为利润微薄、商业银行不愿介入的项目,清洁基金在进行风险评估和考察审核后,发放贷款进行扶持;另一方面清洁基金与商业机构广泛开展合作,通过开展投融资、绿色理财等方面的合作,实现了捆绑联合发展。清洁基金会同财政部国际司、江苏省财政厅与国际金融公司(IFC)合作,开展了CHUEE江苏项目,共同为江苏银行开展节能减排贷款提供损失风险分担,帮助江苏银行扩大节能减排贷款规模,支持国内民营企业开展可再生能源、提高能效、节能装备制造等项目。在这种PPP模式下,不仅为江苏省企业开展节能减排活动提供了资金支持,还促进了公私部门之间各自发挥优势特长进行合作,取得了显著的“共赢”效果。
(三)项目选择因地制宜,支持新兴低碳产业发展
清洁基金在项目选择上充分结合各地区的发展规划、节能减排工作压力和融资潜力,合理调配资金,加大对国家节能减排重点地区的支持力度,重点支持具有地方特色、体现地方发展要求的项目。在大气污染较重的京津冀地区,重点支持热电联产和供热节能改造,减少PM2.5大气污染物排放;在生物质资源丰富的河南,开展秸秆热电等可再生能源的开发利用,减少对外地能源的依赖,促进地方经济发展;在湖南省浏阳市,积极支持森林碳汇项目,促进当地的林业综合开发,改善区域生态环境。
针对我国低碳领域中的节能环保、新能源、新材料等高新技术企业目前处于发展初期,技术和市场尚不成熟的现状,清洁基金作为政策性的种子资金,引导社会资本进入到这些国家政策扶持,具有高风险、高成长性的中小企业,帮助这些企业跨越成长中的“死亡之谷”,促进低碳产业新技术、新工艺、新设备和新材料的研究开发和推广应用,推动低碳产业生产工艺的优化和产品结构的升级。截至2013年底,清洁发展委托贷款已批准的项目中,新能源装备和材料制造类项目的占比已经达到24.5%。
(四)国有民营企业平等对待,最大限度撬动社会资金
清洁基金完全按照市场化模式运作,在选择项目合作伙伴时,坚持以项目风险和节能减排效果作为评判标准,对不同所有制企业一视同仁。在项目投产运营后,清洁基金不参与项目的具体决策,充分发挥企业在项目实施过程中的主角作用。未来清洁基金一方面将继续保持与广大中小企业在现有模式下开展合作,另一方面将积极探求与地方政府和大型企业合作的新模式。目前,清洁基金已与陕西、江西、河北、山西、江苏等五省及中国石油天然气集团公司分别签署了《战略合作协议》,在能源行业与应对气候变化领域进一步推进资金、技术、项目等方面合作。
在资金引导效果上,清洁基金最大限度发挥杠杆作用,在已开展的项目中,基金对社会资金的撬动比例达到了1:5以上。截至2013年底,清洁基金已投入资金63亿元,覆盖全国20个省市,撬动社会资金355亿元,涵盖节能、提高能效、可再生能源和新能源开发利用、相关装备制造业等多个应对气候变化相关领域。
(五)项目全程透明对称管理,注重风险控制和绩效评价
有偿使用和循环滚动的发展模式要求清洁基金与合作伙伴要共同承担项目风险,这意味着基金不同于传统意义上的财政支出,必须对项目的风险负责,必须进行全程监督。为此,基金制定了项目评审、贷后管理、尽职调查、现场核查、绩效评价等一系列制度,建立了事前、事中、事后的全过程透明对称的管理体系,严格控制项目风险,加强绩效监督。清洁基金2013年在参考银行定性、定量的财务分析系统的基础上,引入了信息化管理和电子化办公系统,制定了《清洁发展委托贷款企业财务状况快速诊断分析系统》,进一步实现管理的公开化、透明化和电子化,大大提高项目评审速度和工作效率。到目前为止,清洁基金投资的110余个项目均运行良好,未发生违约或违规现象,收到了良好的经济效益和社会效果。
二、清洁基金PPP未来发展方向
近年来,中央财政每年用于节能减排技术改造、污染治理等领域的专项资金都在2000亿元左右,但据由英国前首相布莱尔发起成立的非盈利机构——“气候组织”预测,中国“十二五”期间节能减排和发展可再生能源方面的年均投资需求至少在5000—10000亿元以上,“十三五”期间将更高。仅靠政府资金难以弥补庞大的资金缺口,只有通过创新融资手段,让政府和市场有效结合,鼓励和撬动金融和社会资本参与,才能共同解决应对气候变化的资金缺口。
在去年底的全国财政会议上,楼继伟部长提出要积极发展PPP模式,鼓励引导民间资本参与节能减排。这既是对清洁基金PPP模式的认可,也是对基金未来发展的鞭策。清洁基金要认真落实楼部长的讲话精神,着重把握好未来两个发展重点:一是要完善治理结构,提高机构专业化管理能力,扩大委托贷款支持规模,发挥地方政府和金融机构的积极性和主动性,形成合力,引导更多社会资金用在我国低碳发展产业;二是要逐步建立完全市场化的运作机制,借鉴英国绿色投资银行等国际金融机构的经验,注重金融创新,实现节能减排工作的市场化、产业化和社会化。
责任编辑 雷艳
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