时间:2020-02-12 作者:财政部国际司
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摘要:
近年来,亚行一直积极推动PPP在我国的发展,支持一些城市的PPP示范项目,并计划将其经验向其他城市推广。其中,哈尔滨能效项目、技术和职业培训项目和洛阳市政道路项目这3个潜在PPP项目已具备成为PPP示范项目的有利条件,相关PPP模式有望扩展到其他领域。目前,亚行正在与哈尔滨和洛阳讨论如何充分利用亚行的技术援助和金融机构的咨询意见开发养老住房和保障性住房项目,其他备选项目包括工业开发区建设、地铁建设等。亚行与上述地方政府希望这些PPP项目能够在扩大商业机遇、激活私营资本、减少财政支出等方面发挥示范作用。
一、亚行近年来支持我国PPP发展的相关实践
2007年,亚行《中国私营部门评估更新》报告将市政环境基础设施和可再生能源列为中国PPP的“新”领域,认为这些领域国家垄断程度较高,服务严重不足。自此,亚行便聚焦于各种市政基础设施项目和包括建设——运营——转让(BOT)、建设——拥有——运营(BOO)、移交——经营——移交(TOT)等在内的PPP项目,由私营部门负责项目设计、施工和运营,以提高效率(见下表)。
上述项目中,具有竞争力和项目实施能力的机构为项目带来了技术、资金、管理等资源。这些项目为200万个家庭提供了...
近年来,亚行一直积极推动PPP在我国的发展,支持一些城市的PPP示范项目,并计划将其经验向其他城市推广。其中,哈尔滨能效项目、技术和职业培训项目和洛阳市政道路项目这3个潜在PPP项目已具备成为PPP示范项目的有利条件,相关PPP模式有望扩展到其他领域。目前,亚行正在与哈尔滨和洛阳讨论如何充分利用亚行的技术援助和金融机构的咨询意见开发养老住房和保障性住房项目,其他备选项目包括工业开发区建设、地铁建设等。亚行与上述地方政府希望这些PPP项目能够在扩大商业机遇、激活私营资本、减少财政支出等方面发挥示范作用。
一、亚行近年来支持我国PPP发展的相关实践
2007年,亚行《中国私营部门评估更新》报告将市政环境基础设施和可再生能源列为中国PPP的“新”领域,认为这些领域国家垄断程度较高,服务严重不足。自此,亚行便聚焦于各种市政基础设施项目和包括建设——运营——转让(BOT)、建设——拥有——运营(BOO)、移交——经营——移交(TOT)等在内的PPP项目,由私营部门负责项目设计、施工和运营,以提高效率(见下表)。
上述项目中,具有竞争力和项目实施能力的机构为项目带来了技术、资金、管理等资源。这些项目为200万个家庭提供了清洁燃气,实现高效区域供暖1200万平方米,日供水775000吨,处理污水130万吨,焚烧城市固体垃圾4500吨,有效地改善了我国29个城市的生活质量。
为确保私营部门参与基础设施项目的收益,亚行一直推动在提高价格、完善技术标准等方面的政策改革。例如,在松花江流域污染控制和管理项目中,亚行帮助制定了支持松花江流域内省、市政府污染防控战略的PPP长期路线图,并提供了主权和非主权融资。在该项目下,亚行为龙江环保集团提供了私营部门贷款,已成为非主权融资的成功案例,使该项目成为了黑龙江省内首个私营部门参与的污水处理项目。
在可再生能源领域,亚行积极支持相关法规的制定和可再生能源的定价改革,以吸引私营部门的进入。亚行资助了首个中日BOO风电项目和一系列废物能源化项目,还积极支持通过BOT模式利用清洁能源技术开展农村废物能源化业务。为妥善解决城市固体废弃物的处理和循环利用,亚行提供2亿美元贷款,支持了绿色动力环保集团的“固体废弃物焚烧发电”技术援助项目,采用先进清洁技术处理小城市的固体废物,并实现可再生能源发电。
此外,2013年,亚行还向北控水务集团和北控环保公司提供2.4亿美元私营部门贷款,支持项目采用BOT/TOT模式实现高质量污水处理和再循环利用。
二、我国PPP发展面临的四个主要问题
亚行认为,中国具备推广PPP的能力,但PPP发展目前还将面临四个主要问题,需审慎推进。
(一)PPP的制度环境有待完善
亚行2011年的相关研究将中国列为应用PPP的新兴国家。该研究表明,中国在PPP运营实践方面虽然具有丰富的经验,但相关的法律、监管等制度框架仍待建立和完善。
从国际经验来看,PPP在采购和财政风险管理等方面有别于普通的公共投资项目,因此大多数致力于推动PPP的国家都制定了PPP相关法律。英国和澳大利亚虽未就PPP专门立法,但普通法系的灵活性及其国内其他法律对PPP的适用性也为PPP的发展提供了充分的法律保障。
在PPP法律和监管框架制定方面,中国采取了渐进式的改革,目前已出台50多项与PPP有关的管理办法。大量完工的PPP项目已验证了上述框架的适用性,但全国层面的PPP法律框架仍待建立。
(二)PPP项目质量有待提高
尽管20多年来中国在PPP项目方面积累了一定经验,但PPP项目效果却受以下几方面因素的制约:一是政府承担过多风险,例如地方政府为某些项目向银行提供“担保”。二是合同期限过短,部分项目合同期仅3-5年,使公共部门与私营部门难以开展长期合作。三是用户使用费定价过高,部分项目利用其垄断地位制定远高于回收成本的价格,以获取超额收益。四是缺乏运营自主性和商业独立性,导致PPP在实际操作过程中受行政命令影响,与原计划背道而驰。五是缺乏私营伙伴在合同期满前的合理退出机制。六是预算计划不完善,导致政府对PPP项目费用的延期支付。七是使用直接协商的方式代替公开招标。八是未充分考虑项目财务风险和资金价值。
(三)PPP模式需要更加多样化
目前中国的PPP模式仍主要集中于基础设施领域,而在一些PPP发展较为成熟的国家,如英国和澳大利亚,PPP则已广泛延伸至教育、卫生、司法、公益住房等领域。在非基础设施领域应用PPP需对现有的PPP模式做出相应调整,其中一种可行模式是采用可用性偿付,另一种是由私营部门提供场所(如学校、医院),公共部门提供服务。
(四)PPP融资渠道有待拓宽
目前,中国的PPP项目主要依赖银行融资。然而其他国家的经验表明,商业银行作为融资方具有很大的局限性,PPP项目应从养老基金、保险公司等机构投资者中筹集长期低息资金。中国政府近年来的体制改革为推动融资方式实现上述转变打下了一定基础,但新的融资机制仍有待试点和运用。
总体上看,中国具备推广PPP的能力,但PPP在中国的发展仍面临一些问题与挑战。推动PPP的过程可能涉及对政府惯例的改革,从而导致政府机构可能不愿接受如价格改革、公开竞标以及应用PPP带来的权利和责任转移等新理念。对此,政府应坚定决心,切实推进PPP及相关制度的改革。
三、亚行关于推动我国PPP发展的建议
(一)明确战略方向
一是提高项目质量,引导项目创新。财政部应支持并引导提升PPP项目质量,鼓励项目创新,向地方政府提供关于推动PPP项目的相关指导,保证PPP项目的合理性、多样性、有效性和财务可行性。
二是加强财政保障。采用可用性偿付的PPP项目意味着政府需做出长期的财务承诺,以使PPP项目的收费始终处于用户可承受的水平。这可能会给政府带来难以预知的或有负债,使政府面临一定的财政风险。在防范PPP财政风险方面,财政部应发挥重要作用。
对于地方政府而言,开展PPP项目首先需要具有足够的财力,以保证及时提供资金,并防范PPP可能带来的潜在财政风险。地方政府开展PPP项目的关键在于对或有负债的识别和管理。然而由于我国现有的预算体系不利于安排跨年度预算和管理或有负债,地方政府应通过对项目进行严格的财政监管来加强风险防范。
三是积极引导国际多边、双边援助机构的支持。可借助亚行及其他多边、双边援助机构推动PPP的发展。财政部可与相关国际合作伙伴共同制定推动PPP的工作框架和优先领域,但应首先明确国际机构参与的新领域和民间融资来源等重要问题。
(二)采取务实行动
一是出台推动PPP发展的政策细则。“十二五”规划已明确推动PPP发展的战略方向,现需要全国层面的政策细则,统筹指导PPP的推广应用。在此背景下,财政部、国家发展改革委及住建部等中央政府部门及省、市政府相应部门应采用多方合作的方式,制定引导PPP发展的相关政策细则,推动PPP在关键领域的优先应用。
二是支持国家层面PPP法律的制定。目前,国家发展改革委正酝酿国家特许权法的制定,其中采购、项目审批、财政风险、争端解决和投资人的特殊需求(包括终止条款、介入权、直接协议)等内容与财政职能相关,财政部应积极参与。此外,规范投标文件与合同模板、编制PPP指导手册与采购程序指南等文件也将有助于推动PPP的发展。
三是设立PPP协调机构。设立PPP协调机构将有助于加强PPP管理方法与经验的应用,帮助政府实施高质量的PPP项目。同时,有效的PPP协调机构有助于推动参与各方间的对话,协助筛选PPP项目,支持PPP相关政策和程序的制定,并辅助PPP项目的实施。因此,可根据各级政府权限设立国家、省级、市级等各层面的PPP协调机构,也可设立一个跨部门的PPP协调机构。目前,在亚行和财政部财政科学研究所的支持下,哈尔滨和洛阳市政府已分别开始研究设立PPP协调机构的可行性。
四是探索PPP融资新模式。从国际经验看,设立PPP基金可以帮助有效拓展PPP融资来源,并降低投资者参与PPP的交易成本。如在亚行支持下设立的印度基础设施金融资本有限公司和印度尼西亚基础设施金融公司已成为拓展PPP融资模式的成功案例。此外,也有一些基金致力于填补PPP项目的投资缺口,如印度成立的“适应性补偿基金”等专项基金。此类PPP专项基金通常由各国财政部发起设立。其他潜在创新融资模式还包括信贷担保、资产证券化等。其中,资产证券化是将PPP中的现金流作为抵押发行债券,非常适合采用可用性偿付模式的PPP项目。
责任编辑 廖朝明
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