时间:2020-02-12 作者:蔡今思
[大]
[中]
[小]
摘要:
PPP模式是一种新型的项目融资模式,从其在发源地英国出现以来,到现在也不过二十多年的时间。各国的实践表明,发展PPP模式在节约财政资金、降低项目风险、提高资源使用效能和建设、运营效率、转变政府职能等方面都能产生积极效应。在当前,对我国化解地方债风险、推进新型城镇化建设有着重大的现实意义。十八届三中全会提出“特许经营”、“政府购买服务”、“推进公共资源配置市场化”等多项改革,也为PPP模式的应用和推广进一步打开了空间。
政府和社会资本合作(Public-Private-Partnerships,简称PPP)是政府进行交通、供电、供水、医院等公共基础设施建设时采用的一种模式,主要通过特许经营等方式,引入社会资本参与公共产品供给。该模式在国际上得到了广泛运用,有着丰富的实践案例和经验。党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”,为PPP在我国的运用和推广提供了广阔的发展前景。从国外经验看,良好的PPP具有法律体系健全、管理体系有效、项目评估体系完善、风险分担机制合理、利益分配机制动态等必备要...
PPP模式是一种新型的项目融资模式,从其在发源地英国出现以来,到现在也不过二十多年的时间。各国的实践表明,发展PPP模式在节约财政资金、降低项目风险、提高资源使用效能和建设、运营效率、转变政府职能等方面都能产生积极效应。在当前,对我国化解地方债风险、推进新型城镇化建设有着重大的现实意义。十八届三中全会提出“特许经营”、“政府购买服务”、“推进公共资源配置市场化”等多项改革,也为PPP模式的应用和推广进一步打开了空间。
政府和社会资本合作(Public-Private-Partnerships,简称PPP)是政府进行交通、供电、供水、医院等公共基础设施建设时采用的一种模式,主要通过特许经营等方式,引入社会资本参与公共产品供给。该模式在国际上得到了广泛运用,有着丰富的实践案例和经验。党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”,为PPP在我国的运用和推广提供了广阔的发展前景。从国外经验看,良好的PPP具有法律体系健全、管理体系有效、项目评估体系完善、风险分担机制合理、利益分配机制动态等必备要素,项目成功取决于利益分配、风险分担、监督管理、项目融资等核心环节。
从发展历程看,随着政府部门管理需要的不断变化,PPP经历了探索、发展、完善和深化4个阶段。
一般而言,PPP包括3个要素:一是私营部门和公共部门共同参与。二是主要用于为提供公共产品和服务而开展的基础设施建设。三是私营部门承担重大风险和管理责任。PPP的产生源于社会对公共产品需求的增长和公共财政支出压力上升之间的矛盾,随着政府部门管理需要的不断变化,大致经历了4个阶段。
(一)探索阶段。早在几百年前,欧洲就出现了PPP的萌芽。为了提高私人部门参与提供公共产品的积极性,改善公共服务效率,欧洲一些国家授予公路养护人、灯塔建设者等“收费特许权”,由政府和私人部门共同提供公共服务。20世纪中叶,开始出现对PPP模式的探索。1965年,香港政府与“海底隧道有限公司”达成特许授权的意向,并于1969年通过《香港海底隧道条例》,正式授权其建设并运营香港海底隧道项目。
(二)发展阶段。20世纪70、80年代,各国开始普遍运用“特许经营”等方式,引入私人资本参与交通运输、供水、发电、垃圾处理等基础设施建设。1984年,土耳其前首相塔格特·奥扎提出了“BOT”(Build-operate-transfer)的概念。随后,BOT成为各国广泛运用的基础设施项目投融资模式,并发展出BOO(build-own-operate)、BOOT(build-own-operate-transfer)等多种模式。
(三)完善阶段。20世纪90年代,针对BOT等传统模式中私人部门只能参与项目建设、运营等后期环节的问题,英国政府率先提出PFI(private-finance-initiate)模式,进一步提高私人部门的参与度,允许私人部门结合社会和政府对公共服务、产品的需求,设计项目方案。十几年来,PFI在英国等国家的交通、电力、监狱、医院、学校、政府办公楼等公共服务领域得到了广泛的运用。
(四)深化阶段。近年来,英国等发达国家在BOT、PFI等模式的基础上,进一步提出了狭义PPP的概念。狭义PPP与BOT等模式相同,都由“使用者付费”,但它比BOT更加强调公私部门的全过程合作,建立了更为完善的激励约束机制。政府和私人部门联合组成特殊目的的公司,深度参与项目运营等中后期工作,以更好地把握项目盈利状况,将私人部门的利润水平控制在合理区间,同时,私人部门参与项目的可研、立项等前期工作,也能够更准确地识别和判断风险,提高项目成功率。
从国外做法看,各国在制度框架、机构设置、财政约束、监督管理、项目融资5个方面进行了大量的实践。
(一)构建制度框架。PPP项目运作周期长,往往“跨越”多届政府,单靠政府承诺难以解除私人部门“后顾之忧”,需要在制度上提供保障。各国均将建立制度框架作为推广和运用PPP的先决条件,大体上可分为三类。一是法律法规。包括专项法律、附属立法、元首令等形式,主要规范PPP各参与方的权利义务,保证PPP项目的顺利开展。如墨西哥出台《公私合作法》,规定墨西哥联邦PPP项目的原则、范围、组织架构、承包机制、研究规定、审批程序、注册、财政管理以及其他事项。二是政策文件。主要包括规程和规章,规定PPP项目的目标、范围和实施原则。如澳大利亚出台《国家公私合作政策框架》,规定PPP项目的政策目标、范围、评估和运作原则;印度出台《国家公私合作政策草案》,规定PPP的政策目标、实施原则、治理和体制框架,以及识别、采购和管理流程。三是指导性文件。包括手册、指南等,对PPP项目的操作进行具体指导。如英国发布“PFI Meeting the Investment Challenge”等文件;欧盟委员会出版《PPP模式指导纲领》等文件。同时,澳大利亚、印度等出台了政策文件和法律法规的国家政府也通过实施细则的方式出台了相关指引。
(二)设置管理机构。PPP的推广和运用涉及多个领域和管理部门职能,需要设置国家层面的管理机构,协调各部门改革和创新机制,对PPP项目实施全过程管理。主要形式有:一是成立专门机构。如英国、南非、哥伦比亚等国政府成立公私合作处,该机构一般隶属于财政部、规划局等政府部门,负责制订和执行PPP相关政策、筛选提出备选项目清单、实施项目管理等;澳大利亚政府专门成立基础设施建设部履行上述职责。二是由现有部门履行相关职责。如葡萄牙由财政部负责PPP项目的管理;菲律宾由相关企业、金融机构、学术机构和地方政府机构共同建立资格预审、投标和决标委员会,负责PPP项目的实施;秘鲁则建立跨部门委员会负责对PPP项目的监管。
(三)明确财政约束。必要的财政约束有助于控制PPP项目带来的财政风险。一是总体风险控制。主要是对PPP合作中政府的承诺成本进行可行性评估,通过相关指标来控制财政风险。如英国要求项目主管部门根据未来费用预期,评估其能否负担对PPP项目的承诺;秘鲁政府规定,PPP总财政承诺(包括可量化的或有债务)的现值不得超过GDP的7%。二是将财政承诺纳入预算管理。如巴西政府要求PPP项目补贴应作为偿债资金纳入预算管理;哥伦比亚、印尼等国政府成立了专门基金,管理财政承诺带来的或有债务风险。三是加强信息披露。如新西兰、澳大利亚、智利等国政府都对包括PPP在内的或有负债进行定期统计,并公布相关数据。
(四)实施全面监管。一是规范合同管理。如英国、澳大利亚等国政府均出台了专门的合同管理指南和相关细则,对合同期间可能出现的各种不利情况,包括项目延期、服务变更、法律变化、所有权转移、通货膨胀、项目终止等作出规定,并提出处理预案,明确各参与方的权责。二是严格准入条件。从资本实力、专业能力、组织能力等方面,各国对参与PPP项目的企业提出了严格的要求。如英国政府2001年出台的《公私合作指南》提出,参与PPP项目投标的公司必须在相关市场拥有超过25%或7000万英镑的市场份额,联合体必须具有50亿欧元以上的营业额,或者组成联合体的企业有三分之二以上的营业额位于英国。三是加强运营监管。在明确监管部门职责和监管流程的基础上,各国政府通过市场化条款,推动PPP运营商主动提高项目运营和公共服务效率。如澳大利亚维多利亚州政府规定,只要监狱罪犯的重新犯罪率降低,政府将给予监狱的运营商一定奖励。
(五)支持项目融资。PPP项目融资比例高,一般为70%—90%,融资期限也较长,最长的可达50年(智利),仅仅依靠企业自身信用很难完成融资,需要政府给予一定的融资支持。在这方面,各国政府进行了多样化的探索。一是直接提供融资。政府通过贷款或前期补贴的方式,直接向PPP项目提供融资。如美国交通部直接向合格项目的出资人提供贷款;印尼政府设立经济可行性缺口补偿基金,为PPP项目提供资金补贴。二是为项目商业贷款提供担保。一般情况下,政府只提供部分担保,避免承担过多的风险。如波兰、哈萨克斯坦、秘鲁等国政府都通过多种方式为PPP项目提供担保。三是通过政策性金融机构为PPP项目提供融资。如巴西国家社会经济发展银行、印度基础设施金融有限公司、印度尼西亚基础设施担保基金、韩国基础设施信贷担保基金都是为PPP项目融资提供服务的专门机构。四是持续提供项目资金。如塞内加尔政府成立了一家资产控股公司,以合同方式明确政府承担资本投入的责任。此外,德国政府还尝试了“福费廷(Forfeiting)模式”,即在项目建成且达到政府要求的质量标准后,转由政府负责履行还款义务。
从国外经验看,良好的PPP具有一些必备要素,项目成功取决于利益分配、风险分担、监督管理、项目融资等核心环节。
(一)在制度层面,良好的PPP项目均具有一些必备的要素。一是健全的法律体系。这是PPP模式赖以生存的基础,也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP涉及担保、税收、外汇、合同、特许权和行业等诸多方面,通过制度框架和合同条款,事先明确各参与方权责,能够为项目建设运营提供有力保障。二是有效的管理体系。PPP的精髓在于政府和私人部门的全过程合作。私人部门出于利益最大化的考量,必然会压低成本、抬高价格,政府必须对项目的建设、运营、定价以及现金流进行全过程的监管,督促私人部门按照政府的要求和标准实施项目。如果项目运营效果不如预期,政府应按照事先约定,及时中止合同并接管项目。三是完善的项目评估体系。一个自身可行的项目才有意义作为公私合作项目开发实施。对潜在的公私合作项目进行充分评估,确认项目能否作为公私合作项目实施并实现物有所值,以及明确风险和责任,是PPP项目实施的前提。四是合理的风险分担机制。风险转移和风险分担是PPP模式的核心环节。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险。原则上,风险应由最能控制风险发生的一方承担,属于经营活动自身产生的,由投资者承担,而超出投资者控制范围的风险,如法律风险、利率风险等,则应由公共部门独立承担,或由公私双方通过平等协商共同分担。五是动态的利益调整机制。公私合作项目期限较长,面临的不确定性较多。因此,公私合作合同需要具有充分的灵活性,尽量在合同范围之内,对费率、付款规则或公式的变更、服务要求的变更、再融资等变化情况进行处理,实现财政责任、公共产品和服务质量、私人部门的经济利益三者的动态平衡。
(二)在操作层面,国际PPP项目的成功,主要取决于利益分配、风险分担、监督管理、项目融资等核心环节。一是利益分配环节的关键是“定好价”。利益分配的实质是“定价”,要让私人部门的利润率保持在合理区间。政府一般根据项目的建造成本、运营维护费用、预期收益等因素,“倒算”出价格上限,并结合成本、用量、价格等指标设置价格调整条件,避免私人部门利润超出合理区间。例如,安哥拉农业生产项目约定,如果粮食价格低于基准价10%以上,安哥拉政府将对运营商提供补贴,如果粮食价格高于基准价10%以上,超出部分带来的收益将由安哥拉政府享有。但从实践看,一些政府简单地将项目“整体外包”,对私人部门的价格调整和上限没有事先约定,从而催生了“暴利”项目。例如,1985—2000年间拉美和加勒比海区域超过1000个特许经营权项目中,10%的供电特许项目、55%的交通运输特许项目和75%的供水特许项目在签订特许经营合同后的2-3年内都进行了再谈判,且多数项目再谈判的结果(如提高费率、降低投资义务等)对私人部门有利。二是风险分担环节的关键是“分好责”。风险分担的最优原则是,谁对哪种风险最有控制力,谁就承担相应的风险。一般而言,私人部门擅长控制建造、运营、技术风险,政府主要分担政治、法律、政策风险。英国、澳大利亚、南非等国政府的PPP指引性文件中,对各种PPP项目可能面临的风险都进行了详尽的分析,并提出了风险缓解和分担机制,形成了“风险分担矩阵”。但从实践看,不乏政府给予过多承诺甚至“兜底”市场风险的例子,加大了政府支出压力。如20世纪90年代,哥伦比亚政府为多个机场和收费公路项目的收入提供担保,并与独立电力生产商签订长期购电协议,承诺公用事业付款。由于项目收入低于预期,哥伦比亚政府在2005年之前向私人部门支付了20亿美元。三是监督管理环节的关键是“履好职”。PPP模式的最大特点,在于私营部门取代政府成为项目的“经营者”,政府则转换为“监督者”。由于消费者对大多数公共产品,如交通、供水、供电等,都具有刚性需求,无法在产品质量下降时“用脚投票”,这就需要政府在项目运营过程中加强监督,始终保持服务质量在合理水平。例如,澳大利亚Eastlink高速公路项目对公路维护、客户服务、事故处理时间等都有严格要求和监控。但从实践看,有的政府既没有在合同中就质量和安全制订可监管、可执行的明确规定,又缺少对项目运营和产品供给的有效监督,就会造成产品质量的下降。例如,20世纪90年代,由于政府和私人部门签署的公路维护合同设计不合理,乍得的收费公路普遍维护不善,导致了巨大损失。四是项目融资环节的关键是“把好度”。政府对PPP项目融资给予支持是国际通行做法。一般情况下,政府给予融资支持需要“量力而行”,既不能提供超出自身承受能力的担保,也不能对金融机构的经营决策进行行政干预。从各国的做法看,政府要么成立担保基金等有限责任实体,建立风险防火墙,要么结合自身财力状况作出预算硬约束。但从实践看,一些政府在融资安排环节中承担了过多的责任,或者干预了金融机构决策,导致项目风险转变为财政风险。例如,墨西哥政府曾对地方银行(多为国有银行)施加压力,迫使其向收费公路项目提供融资,因公路收入低于预期和利率上升,政府不得不接管了25个项目,并承担77亿美元的债务。一些国家的政府存在通过PPP项目变相举债的冲动,如葡萄牙政府在国际金融危机爆发后滥用PPP模式,产生了巨大的财政风险,并成为2011年葡萄牙财政危机的诱因。
借鉴国际经验,在我国运用和推广PPP,需要从以下几个方面着手推动。
(一)建立健全制度和管理框架。中央和地方分别研究制定PPP的统一性法规和区域性法规,营造良好的法律环境。同时,研究建立PPP管理机构,负责协调有关部门,推动PPP的立法、推广和运用。
(二)做好项目试点工作。我国国情与发达国家相比存在较大差异,且区域之间发展也差异较大,简单地照搬或复制国外经验,在管理体制、公众理念、经济发展水平、专业能力等方面都难以适从。对此,宜选取一些典型的项目进行试点,借助成功案例探索适应中国国情的PPP运用模式。
(三)营造良好的发展环境。研究制定利用PPP的长期规划,稳定私人部门的投资预期,提高其参与积极性。同时,对社会资金参与PPP项目,适当给予准入、审批、经营、融资等方面的优惠政策。
责任编辑 廖朝明
相关推荐