时间:2020-02-12 作者:陈建伟 (作者单位:对外经济贸易大学)
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摘要:
1994年开始实行的分税制财政体制,为我国经济社会快速发展和中央宏观调控能力增强做出了贡献。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入,十八届三中全会明确提出使市场在资源配置过程中起决定性作用,分税制也应当随市场与政府关系的调整而调整。
一、对我国分税制改革的几点认识
第一,从长期动态角度看,很难完整清晰地界定各级政府事权。事权划分是分税制改革的基础,地方政府的事权与财权相适应相匹配是分税制改革的重点目标。从静态角度来理解,每一级政府的事权都是依据本级政府的职能而定,上下级政府间的事权划分取决于政府间职能定位。由于一定时期内政府职能是相对固定不变的,事权也能够得到清晰划分。然而从长期来看,政府职能随经济社会发展而调整,因政府管理体制改革而改变,因而政府事权也需要动态调整。更为重要的是,政府活动的终极目标是为了提高居民福利水平。不同辖区内的居民对公共产品的偏好和需求弹性各不相同,在动态环境下一些新的公共需求衍生出来,而政府的一些传统公共职能随之淡化并从政府事权清单中消失。随着经济不断发展和居民收入水平的提高,政府发展经济的职能应当逐渐让位于市场,转而提供诸如教育、医疗、社保、优...
1994年开始实行的分税制财政体制,为我国经济社会快速发展和中央宏观调控能力增强做出了贡献。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入,十八届三中全会明确提出使市场在资源配置过程中起决定性作用,分税制也应当随市场与政府关系的调整而调整。
一、对我国分税制改革的几点认识
第一,从长期动态角度看,很难完整清晰地界定各级政府事权。事权划分是分税制改革的基础,地方政府的事权与财权相适应相匹配是分税制改革的重点目标。从静态角度来理解,每一级政府的事权都是依据本级政府的职能而定,上下级政府间的事权划分取决于政府间职能定位。由于一定时期内政府职能是相对固定不变的,事权也能够得到清晰划分。然而从长期来看,政府职能随经济社会发展而调整,因政府管理体制改革而改变,因而政府事权也需要动态调整。更为重要的是,政府活动的终极目标是为了提高居民福利水平。不同辖区内的居民对公共产品的偏好和需求弹性各不相同,在动态环境下一些新的公共需求衍生出来,而政府的一些传统公共职能随之淡化并从政府事权清单中消失。随着经济不断发展和居民收入水平的提高,政府发展经济的职能应当逐渐让位于市场,转而提供诸如教育、医疗、社保、优质环境等公共服务。经济发展的未来,居民需求的变化,既有可预测的一面,又有不可预测的一面,因此很难完全清晰地界定各级政府的动态事权。
第二,从市场经济角度看,地方政府财力不足是市场经济对地方政府行为的必要约束。地方政府可支配财力不足,将导致地方政府很难有效提供地方性公共产品和服务。然而,财力充足性是财政收入相对于支出的比较状态,既取决于收入,也取决于支出。若支出扩张没有节制,财力充足也无从谈起。市场经济是一种以市场价格的方式引导资源配置的制度,其主要功能是奖励节约使用资源的市场主体,惩罚浪费资源的市场主体。市场主体永远需要面临个体预算可能性边界的约束。人的需求是无穷的,但满足需求的物质条件有限,因此市场机制的存在使得个人支出行为永远面临预算硬约束。社会作为一个整体其需求也是无穷的,政府为了满足社会需求而筹集的公共资源有限,无论财政预算规则是“量入为出”还是“量出为入”,都将面临社会可用资源的终极硬约束。“有限政府”和“服务型政府”理念已经深入民心,政府收入和支出规模的扩张将面临越来越强大的社会监督。西方发达国家的经验也表明,预算赤字成为政府财政发展的常态。适当的财力紧缺,能够激励地方各级政府改善预算资金的配置效率,将有限的财政资源配置到最急需的领域。因此,地方政府财力不足是市场经济对政府行为的必要约束。
第三,在恰当的约束条件下,地方政府间的良性竞争有利于地方政府的制度创新。市场经济条件下,地方政府间竞争并不必然带来恶性的不良结果,正如市场经济条件下企业之间的竞争。随市场监管制度的不同而不同,企业之间可能在不完善的制度环境下出现恶性竞争,但也可能因制度结构恰当而良性竞争。企业之间良性竞争的结果带来市场的多元化发展,生产者之间就产品和服务的多样性、质量及其价格展开竞争,最终受益的是消费者。类似地,如果地方政府能够在恰当的制度架构下开展良性竞争,改善地方公共服务供给效率,那社会整体福利水平将得到改善。
二、深化分税制改革的思路
党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度,以科学的财税体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要制度保障,这为深化我国分税制改革指明了方向。深化分税制改革,首先是要解决怎么“分”的问题,其次是要解决分哪些“税”的问题,最后要落到“制”,要有什么样的制度来制约已经“分”的“税”。未来,深化分税制改革应当围绕以下思路展开。
(一)通过财经立法明确界定中央政府事权,以及中央地方共同承担的事权中中央政府应承担的比例,未由法律明文规定的事权,应由地方政府全权承担。只有明确各级政府的事权范围,才能解决分税制如何“分”的问题。虽然政府职能和事权具有动态变化的性质,但并不意味着政府间财政关系的调整无规律可循。划分政府间事权依然是分税制改革的必要基础,而划分事权的重心在于对事权的合理分类。根据政府事权的动态变化性质,可以将事权分为固定部分和可变部分。由此,产生了两种职能分配模式,一是将相对固定不变的事权分配给中央政府,而其余可变部分的事权打包分配给地方政府;二是将相对固定的事权分配给地方政府,而其余部分全部分配给中央政府。经典的分权理论认为,地方政府在响应居民的需求变化和偏好差异方面比中央政府更有信息优势,也更有效率,因此将可变部分的事权分配给地方政府,而固定不变的事权分配给中央政府,是实行财政分权制国家的通行做法。考虑到我国中央政府承担事权的实际状况,比较合理的划分方式应当是,固定事权部分在中央和地方之间明确分配,动态可变部分由地方政府全权负责。由中央政府划定中央和省级政府之间的事权界限,省级政府划定省和市县之间的事权界限,这样可以在三级政府框架下逐步理清各级政府的事权范围。
(二)将地方属性较强、流动性较低、收入较稳定的税种赋予地方,由中央政府决定税基和原则性的税负空间,地方政府调整税率。只有明确哪些税种及其征收权限适合地方政府,才能解决分税制分哪些“税”的问题。如果从动态的角度划分事权,也应当从动态的角度划分税权和税收收入。可变的动态事权,在不同的经济社会背景和居民需求条件下,既可能持续扩张,也可能持续减缩。因此,承担此部分事权的地方政府需要根据实际需求的变化而调整收入和支出政策,赋予地方政府适当的税权非常有必要。税制调整的灵活度要大大小于事权的调整灵活度,如何合理分配税权关系到政府能否及时有效满足经济社会的新需求。十八届三中全会提出要建立跨年度预算平衡机制,这种预算机制也要求地方政府要有相应的税收调整权限。由于我国地方各级人民代表大会的预算监督作用还很弱,向地方政府下放税收立法权的时机还未成熟,比较可取的做法是将一些地方属性强、税基流动性低、收入稳定的税种由中央立法,并赋予地方政府税率调整的自由裁量权。例如,资源税的地方属性较强,而且不同省份具有不同的资源要素禀赋,这就需要赋予地方政府更大的税率调整权限,以准确反应资源要素的相对价格及其机会成本。
(三)完善地方各级人民代表大会制度,发挥人大对地方政府财政收支行为的监督和约束作用。我国分税制的实质是分税收收入而不是分税种,地方政府在筹集税收收入方面的自由裁量权限不高,实际上这种分税制发挥着约束地方政府收入行为的制度功能。如果要深化分税制改革,授予地方政府更大的收入自主权限,必须要建立起相应的收入约束制度。成熟完善的分税制,征税权限和监督机制是一一对应的。是否授予地方政府发债权,其实质也是地方政府筹集收入的权限问题。当前地方政府债务问题愈演愈烈,与地方政府行为缺乏地方监督密不可分。因此,问题的关键不在于是否要赋予地方政府征税权,或者发债权,而在于如何建立起有效的约束和监督制度。缺乏有效监督,可能导致地方财政收入无节制,支出无效率地偏离当地居民和社会发展需要。未来应当以提高居民在公共决策过程中的参与度为目标,进一步发挥人民代表大会制度对地方财政收支行为的监督作用,从落实省级人大对省级财政的监督制度出发,自上而下地完善各级财政监督制度,才能够真正地实现财政可持续发展,推进地方政府的现代治理能力建设。
责任编辑 陈素娥
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