时间:2020-02-12 作者:黄晓平 江苏省财政厅副厅长
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摘要:
{江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要将宿迁西南岗地区、成子湖地区、徐州黄墩湖滞洪区、连云港石梁河库区、淮安刘老庄地区、淮盐的灌溉总渠以北地区列为省重点帮扶区域,实行连片开发。加快6个集中连片地区扶贫开发是苏北发展重中之重。}
江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要将宿迁西南岗地区、成子湖地区、徐州黄墩湖滞洪区、连云港石梁河库区、淮安刘老庄地区、淮盐的灌溉总渠以北地区列为省重点帮扶区域,实行连片开发。加快6个集中连片地区扶贫开发是苏北发展重中之重。为深入了解片区社会经济发展特别是农业、农村发展现状,研究帮扶片区发展的思路,按照财政厅党组“三解三促”活动的统一部署,我和农业处同志先后赴泗阳县、泗洪县,深入成子湖地区和西南岗地区,走村入户,听取基层干部、群众心声,了解片区生产、生活中的实际问题。
为加快经济薄弱地区脱贫奔小康的步伐,泗阳县和泗洪县以发展现代农业为抓手,聚焦本县农业特色产业,在农业强县上迈出了坚实的步伐。一是现代农业不断涌现新亮点。泗阳县突出发展杨树、优质稻米、畜禽...
{江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要将宿迁西南岗地区、成子湖地区、徐州黄墩湖滞洪区、连云港石梁河库区、淮安刘老庄地区、淮盐的灌溉总渠以北地区列为省重点帮扶区域,实行连片开发。加快6个集中连片地区扶贫开发是苏北发展重中之重。}
江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要将宿迁西南岗地区、成子湖地区、徐州黄墩湖滞洪区、连云港石梁河库区、淮安刘老庄地区、淮盐的灌溉总渠以北地区列为省重点帮扶区域,实行连片开发。加快6个集中连片地区扶贫开发是苏北发展重中之重。为深入了解片区社会经济发展特别是农业、农村发展现状,研究帮扶片区发展的思路,按照财政厅党组“三解三促”活动的统一部署,我和农业处同志先后赴泗阳县、泗洪县,深入成子湖地区和西南岗地区,走村入户,听取基层干部、群众心声,了解片区生产、生活中的实际问题。
为加快经济薄弱地区脱贫奔小康的步伐,泗阳县和泗洪县以发展现代农业为抓手,聚焦本县农业特色产业,在农业强县上迈出了坚实的步伐。一是现代农业不断涌现新亮点。泗阳县突出发展杨树、优质稻米、畜禽、食用菌、园艺蔬菜五大特色产业,2011—2012年,全县共组织实施财政支持现代农业、高效设施农业、现代农业产业园区、稻麦高产创建、标准化养殖、标准粮田建设、良种补贴等财政支农项目142个,项目资金累计3.89亿元。二是加快土地流转,推进农业规模经营。泗洪县抓住被中农办列为农村改革试验区的契机,围绕“培育农业经营主体,完善农村基本经营制度”,坚持规划为先,每个乡镇在主干道沿线选择2个以上村(居)实行集中连片、整村推进,积极开展项目包装和招商引资工作,形成农户、村集体、承租方多方共赢的局面。按照“群众自愿、因地制宜、突出重点、扩大规模、打造特色”的要求,精心规划建设高效农业基地,广泛开展农业招商,积极推进土地流转工作,对实现规模流转的土地,每亩给予乡镇100元奖补。2012年以来,共兑现奖补资金1500万元,全县新增规模土地流转面积36.3万亩,累计规模流转土地58.34万亩,占耕地面积28%;农业适度规模经营面积累计达150.64万亩,农业适度规模经营比重达到73.26%。三是帮扶到人与连片开发相结合,加快脱贫步伐。目前,泗阳和泗洪已经全部实行帮扶对象、帮扶责任人、帮扶项目“三落实”,并对建档立卡低收入农户以村民小组为单位进行长期公示,财政供养人员和能人大户挂钩帮扶低收入农户,每个低收入农户都有帮扶责任人,双方实行项目对接,不脱贫,不脱钩。在确定建档立卡贫困农户时,为减少矛盾,村里采取民主评议的方式,并张榜公示,得到群众普遍认可。在帮扶项目上,泗阳县制定扶贫菜单,实施产业脱贫,对有自主创业想法的低收入农户,鼓励他们发展养殖、种植和经营家庭农场等脱贫项目。
通过走访座谈,基层干部和群众向我们反映了当地面临的一些实际困难和问题,主要有以下几个方面:一是片区地处县域内较为偏远的地区,交通不便,境内公路等级偏低、通达度不高,镇与镇、村与村之间闭合路网尚未形成,生产生活资料和农副产品进出困难,成为群众致贫、制约沿湖地区经济发展的重要原因之一。如卢集镇,虽然距离县城仅15公里,但目前没有直线道路连接,需绕行35公里,通行时间50多分钟,农民进城难度很大,农业运输成本也很高。二是农田水利设施老化,农业生产条件仍然落后。在谷嘴村,村内沟壑纵横,淤塞情况严重,电灌站年久失修,旱不能灌,涝不能排,部分土地的农业生产基本只能望天收。农业综合生产能力亟待提高。农村小型农田水利工程虽已实施多年,但在这里看不出明显成效。三是长期以来依靠传统农业养家糊口,没有稳定的支柱产业和优势产业。卢集镇是省无公害鱼、米生产基地,但是因为交通、生产条件以及资金和技术等多种原因而缺乏市场优势,传统的农业效益低下,高效农业、现代农业和特色旅游产业发展滞后。四是村集体经济薄弱,没有集体经济收入来源。虽然近年来省对村的扶持力度在逐步加大,村级运转经费和村干部工资有了保障,但是片区内村级经济基础仍然很薄弱,像谷嘴村这样的经济薄弱村,村集体收入为零,根本没有能力通过自身力量改善村内基础设施和进行环境整治。五是农村贫困户的生活保障需进一步关注。随着农村社会保障制度的完善,因病、因残的农户已经逐步纳入社会保障体系,情况相对稳定,但从走访的情况来看,属于开发式扶贫对象的部分农户家庭条件并不比进入低保的农户好多少,这些农户家庭收入来源单一、经济负担重、劳动力不足,出于多种原因,这些低收入农户不符合进入低保的条件,但由于多数人缺乏自我发展的能力,对未来脱贫致富的道路没有能力也没有意识进行规划,通过开发式帮扶实现脱贫也非常困难,这部分群体的生活保障问题需要得到高度重视。
针对调研了解的问题,如何结合中央和省的政策,找到一条符合当地实际的改善落后面貌的道路,引起了我们深深的思考。
(一)围绕片区的整体帮扶规划,整合各方资源,抓住片区发展的主要矛盾解决主要问题。从实地调研情况看,导致片区落后的因素是多方面的,要破解片区发展困境,就要理清片区发展思路,系统解决长期积累的问题。目前,省已经建立了片区发展的联席会议制度,财政厅是成子湖片区牵头单位之一,这是省级层面很好的制度设计。一方面省级各部门围绕片区整体帮扶规划,相互协调,整合资源,另一方面县级围绕整体帮扶规划,以县级新增投入资金为龙头,统筹使用省级各部门各项相关专项资金以及后方单位帮扶资金,从而形成有效帮扶机制。
(二)继续加大农业基础设施建设,提高农业综合生产能力。在新一轮的扶贫开发工作中,加大片区的农业综合生产能力建设也是破解难题的重要措施。下一步,要继续加大对片区农业基础设施建设的投入,整乡或数乡推进,加大农业开发力度,改造中低产田,改造或新建水利设施,提高农业产出比率,引导农业规模化生产,为传统农业向现代农业转变夯实基础。
(三)对低收入农户建立更为综合的帮扶机制。新一轮帮扶中要更加突出鼓励就业的政策,实践证明,就业特别是公益性岗位等稳定就业对低收入农户增收脱贫作用明显。要完善帮扶对象的公共服务,保障其参加新农合、新农保等各种农村社会保险和接受教育、培训等。同时,低收入劳动力培训、扶贫小额贷款等其他扶贫政策也围绕这些低收入农户展开,形成就业、社保、医疗、义务教育、劳动力培训、金融服务等全方位的帮扶政策体系,形成扶贫长效机制。要加大社会保障和社会救助的帮扶力度,认真梳理建档立卡低收入农户,对确实不具备开发式帮扶条件的低收入农户要逐步列入农村低保的范畴。
(四)千方百计培育农民合作组织。我们认为,鼓励各种形式的农民合作组织是一条破解低收入农户脱贫增收的道路。县、乡、村政府负责搭桥,低收入农户以自己的土地、财政提供的奖补资金、扶贫小额贷款资金等多种资源作为股金加入合作组织,在能人大户的带动下,充分利用省财政对于农民合作组织的扶持政策,发展壮大农业产业。
(五)进一步增强村集体经济实力。在当前条件下,村域社区内农田水利、机耕道路等基础设施,机械作业调配等生产服务以及鳏寡孤独扶助等社会事业,对村集体组织仍有较强的依赖性,在公共财政难以辐射的情况下,其产生的费用需要依靠村级集体经济来支撑。因此,各级政府及财政部门要通过多种形式对村级集体经济发展予以支持,鼓励其开展土地流转,在工业集中区集资建设厂房、组建农民专业合作社等多种方式,壮大集体经济,增加积累。
(六)财政“一事一议”奖补政策急需扩大覆盖面。目前,“一事一议”奖补资金主要以村内道路、桥梁和小农水设施为重点。近三年来,江苏省围绕解决农民行路难、吃水难等问题,按照适度集中投入的原则,要求县(市)按照“一次规划、分年实施、三年覆盖”的要求建立奖补项目库,每年对三分之一的行政村实施奖补。通过试点,将普惠制和特惠制相结合,开展“一事一议”财政奖补工作,坚持稳定奖补资金存量搞普惠,奖补资金增量搞特惠,既能着眼当前为农民排忧解难,又能着眼长远,深化体制机制改革,促进城乡基本公共服务均衡化发展和社会主义新农村建设,“一事一议”财政奖补工作可以在一个新的层面得到提高和完善。
(七)创新财政支农政策。这次“三解三促”活动,不仅有利于我们转变工作作风、增强为基层服务意识,而且通过对基层实际情况的把握,引发了我们对创新财政支农政策的新认识。首先,在研究资金整合的同时,也要研究政策整合,发挥“政策包”的效应。以扶贫工作为例,现在省级扶贫政策包括财政奖补资金、劳动力培训、扶贫小额贷款等多项扶持政策,基层同志经常反应政策的力度不够大,需要加大政策力度,如要提高扶贫小额贷款单户贷款额,提高大户贷款的比例等。但我们看来,问题的关键并不在于扩大单项政策的扶持力度,而是需要考虑如何通过同一载体将现有的扶持政策进行整合,从而产生超过单项政策效益之和的“政策包”效应。比如一户贫困户可以享受4000—5000元的财政奖补资金,可以享受扶贫小额贷款1万元,还可以享受劳动力培训补助(以上政策均已实现了普惠),如果将三项政策同时围绕一个贫困家庭实施帮扶,效果一定会更加明显。其次,要进一步理顺政府与市场的关系。在支持方向上,要跳出对单一环节和单个领域,转向支持产业主体。以支持产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等产业主体为目标,支持其提高产业化、组织化、服务化程度,达到提高农业生产效率、农民收入的目标。对产业主体采取市场化支持与财政补助相结合的方式。长期以来,农业的产业化程度低有很多原因,其中采用非市场化手段支持产业主体发展是重要原因。原有“分钱、分项目”的分配模式极易形成由政府决定产业主体“谁输谁赢”的局面,也不利于农业产业主体在市场竞争环境中成长。我们认为,对市场主体的支持应主要采取市场化的方式。一是在省级层面由财政资金牵头打造平台,通过财政资金的撬动,吸引社会各类资金参与,采取市场化、商业化运作模式,支持农业产业主体做大做强。二是对市场主体从事准公益性、直接为农服务的项目,按照“谁生产、谁服务、补贴谁”的原则,给予一定生产性补贴。一方面提高农业生产规模化、产业化、科学化发展程度;另一方面,通过对服务成本的补贴,降低农户成本,增强市场主体对农户的吸引能力。再次,支持的内容要涵盖农业生产全过程。平台设计应从农业产业链和社会化服务链角度,打通各专项资金的壁垒。从商品化育秧到机插秧、病虫害防治、肥水管理、统一机收割、秸秆机械化还田和烘干仓储等全流程的保姆式服务,不仅能解决谁来种粮问题,也能解决种粮效率问题。
责任编辑 李艳芝
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