时间:2020-02-12 作者:国家信息中心新型城镇化建设课题组
[大]
[中]
[小]
摘要:
近年来,随着地方政府融资平台数量与负债规模的激增,其职能定位与潜在风险引起了社会的广泛关注。加快新型城镇化建设的过程中,是加强地方政府融资平台建设,使其发挥筹措资金、专业化管理的功用;还是加大力度清理融资平台,防范财政风险,也引发各方的争论。
一、地方政府融资平台是怎么来的
地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体,最常见形式是各类综合性投资公司和行业类投资公司。它发端于1988年的政府投融资模式转变,成型于1994年的分税制改革后,特别是1997年为应对亚洲金融危机,中央允许地方政府通过变通手法进行对外融资以扩张投资规模,并为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持,地方政府安排配套资金,在此背景之下,省级政府投融资平台纷纷成立。
2009年,中央推出了应对国际金融危机冲击的4万亿元经济刺激计划,为解决地方配套资金的缺口问题,国家支持有条件的地方政府组建投融资平台,政府融资平台迅速膨胀,由省级政府向市级、县级政府扩展,发展为省、市、县三级融资平台。随着融资平台向县市级迅速扩展,平台债务...
近年来,随着地方政府融资平台数量与负债规模的激增,其职能定位与潜在风险引起了社会的广泛关注。加快新型城镇化建设的过程中,是加强地方政府融资平台建设,使其发挥筹措资金、专业化管理的功用;还是加大力度清理融资平台,防范财政风险,也引发各方的争论。
一、地方政府融资平台是怎么来的
地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体,最常见形式是各类综合性投资公司和行业类投资公司。它发端于1988年的政府投融资模式转变,成型于1994年的分税制改革后,特别是1997年为应对亚洲金融危机,中央允许地方政府通过变通手法进行对外融资以扩张投资规模,并为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持,地方政府安排配套资金,在此背景之下,省级政府投融资平台纷纷成立。
2009年,中央推出了应对国际金融危机冲击的4万亿元经济刺激计划,为解决地方配套资金的缺口问题,国家支持有条件的地方政府组建投融资平台,政府融资平台迅速膨胀,由省级政府向市级、县级政府扩展,发展为省、市、县三级融资平台。随着融资平台向县市级迅速扩展,平台债务规模也随之快速累积,贷款风险很快露出端倪,于是,中央及各有关部门及时连发一系列文件,要求清理规范,化解融资风险,促进平台的平稳健康发展。时至今日,全国地方政府平台贷款整体规模并没有一个统一的权威口径,根据银监会的数据,从2009年到2013年一季度末,全口径平台贷款余额分别为7.38万亿、9.1万亿、8.98万亿、9.3万亿和9.59万亿元,5年来增长29.95%。
二、地方政府融资平台的潜在风险有多大
目前看来,我国地方政府融资平台的潜在风险主要有以下几个方面:一是法律风险明显存在。地方融资平台贷款一开始就打上了地方政府信用保证的烙印,而按照《预算法》和《担保法》等有关法律,地方政府没有合法融资和对外担保的体制通道,本身并不具备商业信用担保职能,因此,面临着法律风险。二是财政风险初见端倪。2011年平台债务占该年财政收入比重95.3%,占地方财政收入比重则高达188.5%。由于平台项目期限长,投向单一,盈利能力差,可用于偿债的收入有限,贷款到期无法及时偿还的风险较大,势必会转移给当地政府,当地政府还不起就会向上级政府传递,最终只能由中央政府兜底,影响国家财政安全。三是金融风险比较严重。由于贷款资金基本都由各个实体公司自由使用,银行无法监控,如将信贷资金用于非指定用途项目,将导致项目资金失衡,无法偿还借款,形成不良贷款。更何况这些融资平台缺少合理的公司治理结构,家底不清,银行更是不清楚其偿债能力,这就使得金融风险大。四是管理风险日趋严重。融资平台贷款一般为中长期贷款,涉及部门多、专业性强,银行难以详细掌握项目建设的投资、规划、融资规模等信息,银行难以对贷款进行跟踪监管,而且一些政府融资平台获得信贷资金后,并不负责管理政府项目,造成借款主体与用款单位、投资项目不统一,贷后跟踪检查难度比其他普通贷款大。五是道德风险难于控制。地方政府融资平台与地方政府联系密切,在还款来源由财政兜底的状况下,政府融资平台往往大肆融资,甚至超出地方财力过度举债,并把沉重的偿债负担转移给下一届政府。由于融资平台贷款期限可能横跨几届政府任期,而且下届政府是否能够承认本届政府的“债务”也存在很大不确定性,很可能出现“新官不理旧账”现象。六是社会风险埋下隐患。一些地方政府搞违规担保,通过平台公司吸收巨额贷款资金大搞形象工程、政绩工程,审计公告显示,大约80%的资金都投到了无收益的公益性项目以及在未来很长时间才会有收益的基础设施项目上。一旦地方债务危机爆发,部分地方银行可能会遭受挤兑,金融机构可能会暂时停止贷款,政府和事业单位会出现工资拖欠现象,不仅会损害政府形象,也会引起社会恐慌,甚至会激化社会矛盾。
总体判断,我国地方政府融资平台公司风险不容低估,但总体上是可控的,不会产生系统性风险。这是因为:从2009年至2012年融资平台公司贷款新增额占全部新增贷款的比例在下降,融资平台公司贷款占全部贷款的比例也逐年下降。多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量,可覆盖贷款本息,即便有部分贷款确实存在还款来源不足的问题,通过变更贷款主体、增加抵押品或追加担保等缓释措施可以得到改善,不会全部形成不良贷款,甚至全部成为损失。特别是在国务院的统一部署下,财政部、人民银行和银监会等部门按照“管理科学、责任明确、运作透明、监督有力、风险可控”的原则,规范和加强了地方政府融资平台的治理,为控制其风险构建起了制度和管理方面的“防火墙”。目前融资平台出现的问题是前进中和发展中的问题,需要靠投融资体制深化改革来推动解决。
三、地方政府融资平台有没有积极作用
地方政府融资平台确实蕴含潜在风险,但我们应正确看待这些潜在风险。因为平台公司除了充当政府的“二传手”并承担政府指令性建设项目融资外,还投资建设一些属于自营性质的项目,这些项目贷款需依靠自身经营性收入偿还,与地方政府债务没有关系。而且现阶段地方政府的投资范围也包括很多经营性基础设施项目,这些项目以经营性收入作为还款保障,不直接形成地方政府债务,有的项目贷款甚至还不需要地方政府出具担保或还贷承诺,不构成地方政府的或有债务。况且我国地方政府的债务中只有不到一半是通过融资平台公司筹借的,超过一半是其他政府授权主体筹借的。因此,不能把融资平台公司债务完全等同于地方政府债务,更不应将融资平台潜在风险看作是影响经济持续健康发展的重大安全隐患。事实上,地方政府融资平台改变了基础设施投资资金来源渠道单一的缺陷,开辟了地方政府新的融资渠道,是政府投融资体制改革的一个创新。尽管一些地方的政府融资平台的确存在不少问题,使得这些地方政府债务率比较高。但是从整个发展过程来看,地方政府融资平台的积极作用仍然很大,有必要给予充分肯定。
一是在应对危机中发挥了重要作用。分税制体制下,中央与地方的财力和事权不匹配,财力大幅上收,事权层层下放,地方的资金需求与支配财力之间存在巨大缺口。地方政府融资平台通过向银行借贷筹集资金,不仅有效抑制地方政府的其他变通、隐性甚至非法的融资方式,而且在应对国际金融危机、缓解地方财力不足、提供区域公共产品和促进经济社会发展方面发挥了重要作用。
二是在资源整合中形成了优质资产。经过多年发展,地方政府融资平台70%以上业务用于市政设施、交通、水利、土地开发(收储)和保障性住房等建设,政府通过融资平台这个载体,把各部门掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源有机整合起来,形成大批优质资产,这些资产大都具有长期的直接收益或间接的经济社会效益,有利于提高公共资源使用效率、减少公共资源及其收益的流失,增强了地方经济社会发展后劲,促进了民生改善。
三是在机制重塑中实现了制度创新。很多平台公司已发展成为相对独立的经济实体如投资控股性公司,并推动相关项目的市场化、企业化规范运作,比政府直接负债运作更有效。平台作为地方政府突破财力限制、综合运用社会资源服务经济发展的一种制度创新,既没有走以美国为主的市政债券融资之路,也没有选择以日本和德国为主的银行贷款融资道路,而是通过市场化运作,构架了地方政府融资需求和金融市场资金供给之间的桥梁枢纽,推动准公益性和经营性政府投资项目的市场化运作,重塑了地方政府投融资体制机制。
四、新型城镇化建设中地方政府融资平台何去何从
当前我国正处在城镇化快速发展时期,城镇人口的增加不可避免地带来城镇基础设施、公共服务设施建设和房地产开发等多方面投资需求,新型城镇化建设中的公共服务需求需要巨额资金投入,很多项目建设周期相对较长、相对风险也大,商业银行很难支持,地方财政无力独立承担,依靠有限的财政资金和银行贷款难以满足,巨大的资金缺口成为限制城镇化发展的重要瓶颈。地方投融资平台虽然是特定历史的产物,但它可以筹集大量建设资金,促进辖区内公共设施、公共事业的顺利建设,缓解城市基础设施的供求矛盾,改善地方市政设施和投资环境,为城镇化的顺利推进创造条件。
可以预见,未来一段时间内,地方政府融资平台的使命并没有终结,不仅还会继续存在下去,而且在新型城镇化建设中将发挥重要作用。地方政府投融资平台要适应我国城镇化发展的融资需求和模式,进一步厘清职能边界,继续进行公司化改造,规范融资方向和范围,加强平台债务控管,提高项目绩效管理水平,建立政府投融资“借得来、用得好、管得住、还得起”的良性循环发展机制。
一是进一步厘清融资平台的职能边界。在城镇化发展背景下,政府要积极拉动投资并完善基础设施建设,由于每年的财政资金有限,投资资金缺口更大。而依赖于专业公司进行分散融资力度相对较弱,并且分散的资金和资源难以完整体现政府对固定资产投资和重点产业的调控政策。因此,经营项目应该由市场做,准公益项目由政府和市场共同做,纯公益项目由政府财政资金来做。投融资平台的作用就是为政府基础设施,特别是准公益项目提供资金保障,整合政府优质资源,利用市场化手段,通过多种渠道为政府募集资金,以落实重大项目的配套资金、补充基础设施建设资金,实现政府的投资引导意图。
二是继续对融资平台进行公司化改制。按照“管理科学、责任明确、运作透明、监督有力、风险可控”的原则,对融资平台进行公司化改制,明确界定地方政府和平台间的权责关系,完善治理结构,实行政企分开,设立职能机构,加强内部控制,建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。也可以对改造后的平台进行股份制改革,包括引入非国有资本以充实融资平台资本金,增强造血功能。政府应只以出资人身份承担有限责任、有限风险,占有股份,运营和保值增值,而不能将学校、政府办公场所和医院等公益性机构所属基础设施纳入抵押范围,彻底切断与政府直接偿还的无限责任。
三是规范融资平台发展方向和融资范围。建议按照市场化的原则和方式,将平台融资行为与其他市场主体融资行为进行限制和区分。规范平台融资范围的单一性,应理性界定地方政府的发展目标,合理设立融资平台个数,今后平台数量只减不增。要建立平台退出机制,公益性项目完成即撤消平台。另外,还应制定统一的标准,将融资平台严格限定在建设基础设施等领域,民营企业能做的要尽量让民营企业去做,平台只针对微薄利经营甚至有一定亏损的综合性、公益性项目。
四是采取市场化方式拓宽融资渠道降低成本。投融资平台在行使职能时,不能过度依赖政府支持,应充分利用市场化方式,盘活存量资源,拓宽融资渠道,募集未来投资经营的资金。除银行贷款外,平台公司可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券,还可以通过发起设立产业投资基金、IPO上市融资,通过资产证券化等方式来降低成本,提高自身发展能力。
五是建立高效灵活的债务风险处置机制。为形成“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的债务管理模式,应建立灵活的债务风险处置机制,安排财政专项还贷资金建立偿债基金,制定遗留问题贷款本息还款计划,逐步偿还不良贷款本息,并设立四道“防火墙”,即财政部门不为投融资主体作融资担保,防止财政债务危机;投融资主体之间不相互担保,避免造成大面积金融风险;财政拨付给投融资主体的专项资金必须专款专用,不准交叉使用、互相挪用;设立城建项目偿债基金,逐步形成与城市建设相适应的城建投资主体偿债保障机制。
六是对投融资项目引入绩效管理机制。对平台的投融资项目,实现严格的绩效管理,通过全过程的绩效管理手段,对项目的决策、执行和投资结果进行绩效考核,防止投资决策的随意性,避免投资失控造成的浪费。通过绩效管理,提高投资效益,改变过去那种简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为地方政府业绩的主要内容。促使平台公司以有限的资源、有限的财力为当地经济社会建设和老百姓带来更多的实惠,提供更好生产生活环境。
责任编辑 张蕊
相关推荐