时间:2020-08-14 作者:李旭红 北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长
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摘要:
税收制度是宏观调控制度的重要组成部分。当前,具规模、有重点、成体系的减税降费政策在减轻微观主体负担、激发市场运行活力、促进经济向好发展等方面发挥着重要作用。税收作为连接政府与市场、宏观与微观的桥梁,是下一步推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。探讨减税降费政策落实中存在的主要问题,展望减税降费政策的未来发展,对助力实现2020年在税收制度建设方面取得决定性成果具有重要意义。
2019年减税降费面临的主要困难
税收收入是财政收入的重要组成部分,在减税降费政策“组合拳”持续发力的同时,财政收入压力问题不容忽视。笔者利用各省级财政公开数据,梳理了22个省级行政单位的减税降费情况和财政收入情况。2019年上半年,北京、广东、江苏、浙江、河南、上海、天津等省市减税降费规模占财政收入的比重较高,均超过20%。其中,北京以33.22%位居第一,广东以25.20%位居第二,其余地方政府的该指标均在10%以上。财政是地方政府提供公共产品、优化公共服务的基础和保障,而减税降费是我国在当前以及未来一定时期内坚持执行的积极财政政策,因此,需要关注新时期的财政平衡问题,尤其是地方财政的可持续性增长。
与此同时,为了更...
税收制度是宏观调控制度的重要组成部分。当前,具规模、有重点、成体系的减税降费政策在减轻微观主体负担、激发市场运行活力、促进经济向好发展等方面发挥着重要作用。税收作为连接政府与市场、宏观与微观的桥梁,是下一步推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。探讨减税降费政策落实中存在的主要问题,展望减税降费政策的未来发展,对助力实现2020年在税收制度建设方面取得决定性成果具有重要意义。
2019年减税降费面临的主要困难
税收收入是财政收入的重要组成部分,在减税降费政策“组合拳”持续发力的同时,财政收入压力问题不容忽视。笔者利用各省级财政公开数据,梳理了22个省级行政单位的减税降费情况和财政收入情况。2019年上半年,北京、广东、江苏、浙江、河南、上海、天津等省市减税降费规模占财政收入的比重较高,均超过20%。其中,北京以33.22%位居第一,广东以25.20%位居第二,其余地方政府的该指标均在10%以上。财政是地方政府提供公共产品、优化公共服务的基础和保障,而减税降费是我国在当前以及未来一定时期内坚持执行的积极财政政策,因此,需要关注新时期的财政平衡问题,尤其是地方财政的可持续性增长。
与此同时,为了更深入地了解减税降费的落实情况,笔者近期对全国范围内五百余家企业进行了不记名问卷调查,其中66.41%为国有及国有控股企业,28.44%为民营企业,其余5.15%为外资企业、集体企业等其他类型企业。当被问及对减税降费政策的了解程度时,受访者中仅有23.47%表示对相关政策非常熟悉,70.61%的受访者表示了解程度一般,5.92%的受访者表示基本不了解,表明企业对减税降费政策的了解还有较大提升空间。当被问及企业减税降费政策总体执行效果时,分别有15.08%、50.19%的受访者表示政策执行效果非常明显或明显,合计占比为65.27%,企业“获得感”较强;仅有3.44%的受访者认为政策执行效果较差或基本没效果,针对这部分企业还需加大支持力度,帮助其充分享受减税红利。当被问及企业2019年缴纳的税费与上年同期相比的变化趋势时,分别有17.18%和53.05%的被调查者表示税费有明显下降和略有下降,占被调查者的七成以上,20.61%的被调查者表示基本持平,有不到一成的被调查者表示略有上升或明显上升。同时,当被问及减税降费对企业发展的促进效果时,认为企业成长能力、偿债能力、营运能力、盈利能力有所提升的企业占比分别为54.58%、41.79%、48.09%、47.90%,认为上述能力下降的企业占比分别为13.74%、15.84%、13.36%、26.15%,减税降费政策对企业发展的促进作用还有进一步提升空间。
2020年减税降费的预期持续效应
2019年我国落实更大规模的减税降费,涉及增值税、企业所得税、个人所得税等12个税种,教育费附加、地方教育附加等19个费种,惠及范围之广前所未有。各税种共同发力,尤其是当我国的税收制度逐渐落实税收立法之后,一些短期性的政策性减免将转变为法定式减免,将形成协同作用,在振兴实体经济、激发市场活力、助力创新创业、推动高质量发展方面发挥着重要作用。
增值税是本轮减税降费改革力度最大的税种,发挥了深化供给侧结构性改革、强化逆周期调节的作用。《中华人民共和国增值税法(征求意见稿)》已经公布,实行增量留抵退税政策,是深化增值税改革、推进实质性减税的重要举措。2019年10月及以后纳税申报期,符合条件的纳税人可以申请退还进项构成比例60%的增量留抵税额。随着时间的推进,更多留抵税额基数较小但新增投资和购进金额较大的企业能够满足增量留抵退税条件,政策覆盖面将会更大,从而盘活企业资金,引导企业扩大投资规模、增加研发投入、扩大再生产,提升企业的成长能力及吸纳就业能力。
企业所得税减税政策的重要导向在于激励小微企业发展和促进科技创新。我国市场主体中有相当比例的小微企业,这类企业规模较小,资金实力不足,对税收的敏感度较高。通过统一和提高小微企业标准、引入超额累进计税方法,与前期延长亏损结转期限等政策相结合,能够大幅减轻小微企业税收负担,并通过简化征管流程降低其遵从成本,相关政策将进一步发挥小微企业吸纳就业、稳定社会的作用。同时,小微企业是经济中最具灵活性的主体,在创新创业方面贡献巨大,研发费用加计扣除、委托境外研发费用扣除政策将持续实施,继续减轻小微企业的研发创新负担,支持新技术、新业态、新动能的发展。
个人所得税改革是对纳税人影响最广泛的减税政策,关乎每个人的“钱袋子”。2019年1月1日起实施的新个人所得税法,全面降低中低收入群体的税收负担,前三季度实现新增减税4426亿元,累计人均减税1764元。与此同时,反映居民消费活力的生活服务业销售收入增长16.2%,互联网批发和零售销售收入同比增长16.8%,分别高于第三产业销售增速4.7和5.3个百分点。个人所得税的减少,直接增加了居民可支配收入,此效应将在未来持续释放,进一步提升居民消费能力,增加有效消费需求,为经济发展注入活力。
消费税是对特定消费品和特定消费行为征收的一种流转税,国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出后移消费税征收环节并稳步下划地方,消费税改革进入加速推进阶段。一方面,消费税的征税对象具有较强选择性,在高质量发展阶段,推进消费税改革能够起到调节居民消费结构、引导绿色消费行为的作用,进而以消费观念的转变促进产业转型升级。另一方面,央地共享消费税收入是培育地方税源、健全地方税体系的有益尝试,能够增加地方消费环节的税源,降低财政风险,并引导地方政府在未来着力改善消费环境及营商环境。
减税降费与“十四五”期间深化财税制度改革
(一)税收法治化保障减税降费成果
第一,提高立法科学性,增强税收确定性。根据税收法定原则,政府开征、减免以及停征各项税收都必须依法进行,不得随意地开征、减免、停征。一方面,根据税收法定原则,实体性税法以法律的形式予以明确,应抓紧推动税收立法工作,明确我国税收相关的基本原则、基本制度、征纳规则和法律责任,尽快将目前成熟的暂行条例等上升为正式的法律,以提高税收法律的权威性。另一方面,减税降费背景下,我国以法规的形式出台了很多税收减免政策,基于完善市场经济和法制环境的考量,应当对短期的政策性减免进行梳理,将其中合理的、长期的、有效的政策落实为法定式减免,并适当清理在当前作用有限的或地方政府违规出台的税收优惠政策。同时,在立法过程中应注重税法内部的系统协调性,加强不同税种政策的整合,使税收政策恰到好处、落到实处,真正发挥其应有的作用。此外,要加强税收执法制度体系建设,严格税收执法,完善税收执法监督机制,加大对税收违法行为的打击力度,从而提高全体社会公众的税收法律意识与法治观念,提高税法的权威。
第二,建立税式支出模式,提高政策效用透明度。税式支出是按照税法对从事特定行为、面临特定环境或符合特定标准的纳税人做出的包括税收减免、税收抵免和其他优惠等方面的规定。从规模上看,税式支出已经成为国家财政收支的重要组成部分,因此应准确地核算及使用税式支出,并将税式支出和预算管理有效结合,实现更加高效的资源配置。鉴定各种零散和隐性的条款,列明各种优惠税收项目,是编制税式支出制度的基础工作。目前以税前扣除、税额减免、优惠税率等形式存在的税式支出种类较多、规模较大、政策较分散,且没有科学统一的核算和统计。因此,需要鉴别税式支出项目,建立科学的核算方法,构筑庞大且精准的税收数据库,并基于此对税式支出的有效性进行绩效评估。税式支出制度对调节和控制财政支出具有良好的效果,且税式支出制度的施行能够有效衡量我国财政部门对税收政策的施行效果,还能够更加公开透明地为公民展示税收优惠政策,让公民参与到税收监督中来。
第三,完善央地税收分配,加快建立地方税体系。税权体系是税收利益分配关系在税收制度中的体现,在财税体制改革深入推进的背景下,合理划分央地税权,适当赋予地方税权,有助于地方政府开拓税源、维持财力,保障地方政府提供优质和均等公共服务的能力。我国1994年实行的分税制改革,主要解决了税收收益权、税收征管权的划分,由此初步建立起以中央与省之间两级分权为基础,税源广、多税种的地方税体系;近年来房地产税、消费税等税种的改革,对健全地方税体系进行了有益的探索。下一步按照事权与财力相匹配的原则,理清中央和地方的支出责任,合理划分税收收益权,并适当下放税权,逐步培育地方主体税种,以确保地方的财政收入能够满足地方的经济社会发展的需求,保持地方财力稳定增长,促进区域协调发展。同时,要理顺地方税收征管机制,健全征管法规,规范税务部门职能权限及人员规章制度,从而实现职责、机构和人员管理的法定化。
(二)税收市场化优化减税降费目标
为进一步促进我国经济发展,优化减税降费目标,一方面应推动建立普遍中性的税收制度,在更广泛的意义上减少税收政策对企业生产经营的影响,避免税收政策适用范围所造成的不公平;另一方面应继续对重点领域给予税收支持,发挥税收的调节作用,促进国家宏观调控政策的落实。因此,我国要继续完善税制,解决现行税制中存在的与经济市场化不相适应的问题,使税收制度成为社会主义市场经济发展的有力支持。
国家在不同阶段确立不同的经济发展目标,并以此为依据制定相应的宏观管理政策。在推动经济结构调整、转变发展方式、促进高质量发展的背景下,税收政策能够传递出经济发展的导向,优化资源配置,促进产业结构升级。公共政策目标可分为社会服务目标和科技革新目标,让税收政策作用于这些有外溢性、公共性的领域,一方面对提供社会公共服务的产品和行业进行减税,支持公共基础设施等的建设;另一方面对有利于产业优化升级的高新技术行业、技术先进服务业进行减税,例如自动化和机器人行业、综合医学行业、新能源行业、航空航天业等,通过税收激励科技创新和研发投资,实现技术进步。同时,提高税收制度设计的整体性,降低市场主体的遵从成本,减少“一事一议”情况的出现,更好地发挥税收推动公共政策目标实现的作用。
税收是重要的经济杠杆,影响着社会的收入分配格局,应当进一步发挥税收制度的收入调节作用,促进社会财富在市场主体间的公平分配。减免税制度是发挥税收的收入再分配作用的重要手段,通过对某些纳税人或征税对象给予鼓励或照顾,使财政收入向市场中的企业和个人转移,激发市场主体活力,引导经济活动向预期的政策目标发展,配合国家宏观经济政策的落实,从而提高社会劳动生产率,促进国民经济和科学技术的发展。值得注意的是,减免税政策的制定应当将财政的可持续性问题纳入考量,注重维持财政收支的总体平衡,在分税分级预算管理体制下将减免税同财政收支挂钩,对税收减免进行规范,促进政府与市场主体间的公平分配。
(三)税收国际化提升减税降费效应
第一,加强国际税制协调,避免恶性税收竞争。经济的全球化带来各国税制的协调问题,与我国发生经济、贸易往来的国家和地区中存在一大批发展中国家和地区,它们具有较大的经济发展空间,但缺乏国际税收领域的立法及执法经验,给我国与相关国家和地区进行国际税收合作带来了严峻挑战。通过签订双边、多边的税收协定来解决国与国之间的税收利益分配问题,促进各个国家共同发展、互利共赢,是十分必要的。整体来看,我国与世界上大部分国家的国际税收协定网络已基本成型,但仍需从三方面完善现行税收协定网络:一是适时推进与部分国家重新签订避免双重征税和防止偷逃税的双边税收协定,以适应当前新的国际经济形势和国际税改进程。通过重新谈签税收协定,推动我国与其他国家在国际税收协调方面达成新的共识,从而实现税收乃至经济领域的深度合作。二是通过签订议定书等形式积极完善我国与其他国家的双边税收协定内容,更好地协调双边税收利益。三是分阶段推动未与我国签订税收协定的国家的协定谈签工作。
第二,推动国际税收合作,加强跨境税收征管。在BEPS背景下构建国际税收新秩序,离不开对国际反避税工作的推进,而税收情报交换是进行国际税收征管合作的基础。为了建立有利于我国的国际税收情报交换机制,一方面应当积极参与国际情报交换机制规则的建立,提升我国在相关领域的国际话语权,保障我国的税收征管主权。我国应当继续积极响应和配合BEPS的行动计划和共同申报准则(CRS),加强与各国协同合作,促进税收利益在国际间合理分配,减少我国税收利益的损失。另一方面,目前我国与其他国家进行税收情报交换的主要依据是税收协定中关于税收情报交换的条款,其在范围和效力上具有一定局限。应当尽快健全相关制度框架,明确国与国之间的反避税原则,以及不同国家税收征管部门的职责权限,在此基础上明确跨国纳税人的权利和义务,提高我国税务机关的征管有效性,维护我国的税收主权。
第三,应对数字经济挑战,合理分配税收利益。在国际社会探讨数字经济中的征税问题及挑战时,我国作为数字经济产业相对发达的国家,需加紧应对,既注重分析向数字经济征税对我国产生的影响,也需要对现有征税规则作出相应的调整,创新数字经济税收征管技术,积极推动各参与国达成稳定、可持续的一致性国际税收方案。我国有必要根据数字经济下新商业模式的特点,调整税收规则,探索新的理论解释,通过加强信息交换和国际税收征管合作,减少某些大型企业利用现有税收规则形成BEPS问题的情况。总而言之,加强协调合作可以减少双重征税,既兼顾市场及企业居民国的利益,又避免加重企业负担,同时为数字经济企业提供合理的国际税收环境,促进其成长,从而使其更好为经济建设和社会发展服务。
责任编辑 张蕊
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