改革开放后的二十多年来，以世界银行、亚洲开发银行等为代表的国际金融组织积极参与我国的改革开放和现代化建设事业，为我国经济发展提供了有力的资金支持。到目前为止，世界银行共向我国提供贷款约391.14亿美元；亚洲开发银行贷款累计已达113亿美元，技术赠款1.96亿美元。近年来，随着我国公共财政建设步伐的加快，国际金融组织贷款管理体制在借、用、还等环节越来越暴露出许多与公共财政基本特征不相符的问题，突出地表现在我国长期实行的“统借自还”模式上，必须按公共财政原则加以改革。

“统借自还”是国际金融组织贷款借用还的主要形式，以财政部统借，国际金融组织与项目单位签订项目合同，由项目单位使用并负责还贷，地方财政部门承担担保的方式来运作的。当地方财政部门无力或不愿履行担保责任时，财政部有权直接通过与省财政结算扣款的方式扣取地方相应额度的款项（同样，省对县也有这种做法），用以偿还国际金融组织贷款。这种模式的好处是保证了国际金融组织资金的安全性，加强了项目单位的还贷责任。但是，同时又带来以下几个方面的问题：一是由项目方还款的机制影响了地方和项目单位利用国际金融组织贷款投资于社会发展领域的积极性。从我国实际情况来看，国际金融组织贷款项目主要集中在高速公路、污水处理等有限的几个领域内，而社会发展等非经营性领域的贷款却很少。在世行已经完成和正在进行的项目中，用于社会发展领域的教育、卫生两项仅26.5亿美元，仅占全部贷款金额的6.77%。因为在“统借自还”这一模式下，如果项目不具备盈利能力，也就不具备还款能力，是很难纳入到项目计划中的。公益性项目和非盈利的基础设施投入不足，明显与公共财政的要求相悖。二是财政部、地方财政部门和项目方责、权、利的划分不明确。一些社会发展的事项本来属于中央的职责，但受制于中央财力，转而用外债代替，最后由地方财政承担还款责任，违背了财政支出与事权相对应的原则，这也是与公共财政体制要求不相适应的。三是地方政府往往是因为财政困难，社会事业发展缓慢才获得这些贷款，由于项目并不创汇，地方财政不仅面临资金配套的压力，而且因地方承受风险能力普遍较低，其结果可能导致地方资金更大的困难。四是这些项目的内容、开支等安排本身还要受上级政府、债权人、用款人等各方利益的制约，不能由地方政府和项目方自主安排，使项目可能与实际需要并不完全一致。特别是这种做法还限制了地方和项目方在借、用、还等环节对市场机制的运用，从而影响到项目的效益。

“十一五”时期，财政的公共性将更多地体现在对社会发展薄弱环节的支持和倾斜上，要求国际金融组织贷款在投向上向社会发展领域倾斜，这就必须按公共财政原则对目前实行的“统借自还”模式进行改革。一是要考虑如何运用市场机制管好用好国际金融组织贷款；二是国际金融组织贷款项目的选项和设计必须大部分集中在公益性项目和其他非经营性基础设施项目上，而非盈利性项目；三是要在借、用、还等环节明确划分财政部、地方财政部门和项目方的责、权、利关系，不能违背财政事权与支出相对应的原则。因此，应根据还债责任与公共财政体制下的政府事权相结合的原则，按不同的项目财务和经济能力的差异、项目偿债能力的差异以及项目实施地区财政状况的差异设计不同的还款机制。其核心就是对各级财政、项目单位的权、责、利进行必要的规范，按照不同领域项目公共性的强弱，来确定各方的还贷责任，并以此来确定不同的还款办法。对于那些政府本来就准备用财政资金投资的纯公共领域的项目，包括农村基础教育、公共卫生、基本医疗、农村基础设施建设、扶贫和环保等，可以考虑用一部分国内财政资金配合来软化贷款。对那些能引进国际上公共资金的投资、监管、绩效评估方法的项目，能提高政府资金利用效率的示范项目，以及中央政府需要试点、需要推动的改革项目，中央政府可以配套一定的财政资金，来减轻项目单位的还款压力。至于一些本来政府就要做的项目，可以把还款列入未来的财政预算，保证按时还款。

具体来说，围绕着“统借自还”这一大框架，在还款模式上应该更加灵活一些：

一是采用“统借统还”模式。该模式给地方在项目的确定和还款机制上的自主权要小，主要适用于从中央的角度出发，需要在全国范围内统一安排的社会发展项目以及根据中央事权安排的项目。如重大基础科研项目、全国疾病预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救治体系项目、国家重大文化项目、重点流域和区域污染防治等，这些领域的国际金融组织贷款项目应由中央统借统还。

二是采用“统借自还”模式。该模式是建立在统借统还模式基础下的一个衍生模式，有“中央统借、项目方自还”和“中央统借、地方财政自还”两种方式。相对于“统借统还”模式而言，“统借自还”模式则给地方在项目的选择和偿还上更大的自主权，主要适用事权在地方的项目。

三是采用“地方政府统借，项目方自还”模式。由于世行、亚行贷款为主权贷款，金融机构一般不会直接对企业项目方，在目前完全由中央统借存在局限性的情况下，可赋予地方一定权限，在国家的统一监管下，按国际资本市场的融资惯例和做法借用国际金融组织贷款。这种模式一方面使地方政府和项目单位有自己的活动空间去采用它所认为的最有效率、最低成本和最佳方式进行融资，从而降低融资成本；另一方面与现行国内层层转贷方法相比，这种方法减少了环节，从而降低了借款成本。

以上还仅仅是根据还债责任与公共财政体制下的政府事权相结合的原则来做出的粗略划分。如果考虑到不同项目的财务能力和偿债能力，以及项目实施地区的财政状况，具体的还款机制设计还要复杂得多。如地方性高等教育由于属于准公共品的范畴，项目本身有一定收益能力的，可采用“中央统借、项目单位自还、省级财政配套”的做法；无收益能力的借款项目如师资队伍培训，其还本则应列入省级财政预算，采用“中央统借、省级财政预算还款、项目单位全部或部分配套”的做法。职业教育属于地市事权，由于与市场最为接近，投资回报率较高，可考虑采用“中央统借、项目单位配套自还、地市财政贴息”的办法；对于收益性高的一部分职业教育，可以采用“自借自还”的模式，鼓励民间资本按市场原则探索职业教育的投入和盈利之路。基础教育属于纯公共品，这个领域的项目能引进国际上先进的公共资金投资、监管、绩效评估方法，有很好的示范效应。由于项目本身收益低，由项目单位自还显然是不现实的，其配套和还款应由承担这一事权的县级政府来负责。但从基础教育公平性出发，并考虑到我国县级财政特别是中西部地区的县级财政普通困难的现实状况，省级财政和中央财政在基础教育的项目配套和还款上应该承担起更大的责任，可采取“中央统借、县级财政还本、省级财政配套、中央财政补助和贴息”的办法，建立起新的债务安排机制。