在失业保障制度的建立和发展中，财政起着十分重要而又独特的作用，离开了国家财政的支持，失业保障制度是不可能建立起来的。

一、财政在失业保障制度中的地位与作用

（一）国家财政与失业保障密不可分。失业保障与国家财政均属于分配和再分配范畴，在行为目标上有明显的共性，即公平与效益。两者由于存在着诸多相同的行为目标，因而在资金运用渠道和管理范围上必然是互相交错和融合的。从世界各国失业保障基金的筹措和运用看，两者在资金运用渠道和管理范围上的交错与融合主要表现在三个方面：（1）在资金来源上，一方面要求劳动者在工作期间依法向政府缴纳社会保险税或费，形成失业保障基金的基本的稳定的来源；另一方面，政府也从财政收入中安排部分支出，在失业救济金出现缺口时给予弥补。（2）在资金的运用上，失业救济金的发放，在统一基本保证标准的基础上根据失业享受者日常社会保险税的缴纳情况适当区别。这样，财政资金与失业保障基金在运用和管理上实际上是一种交错状态。（3）财政是失业保障支付风险的最终承担者，失业保障资金一旦出现入不敷出，就应首先由国家财政资金来弥补，在此基础上再考虑调整社会保险收费率。

（二）失业保障资金是财政宏观调控的主要对象。失业保障资金的筹集和分配无论在规模上还是在影响上，都是国民经济活动的一个十分重要的组成部分。失业保险资金缴费的多少、发放标准的高低、结余资金的使用方向，对国民经济总供给和总需求平衡、积累和消费的比例，以及对财政收支的规模，都会产生重大而深远的影响。因此，财政必须发挥其综合经济职能部门的优势，利用直接和间接的手段，引导失业保障资金按照国家计划合理有序流动。失业保障还可以通过其“内在稳定器”的作用达到财政宏观调控的目的，其自发作用的效果也正是财政调控的目标。失业保障对宏观经济的调控作用主要表现为失业保障随经济周期而发生的反方向变化，从而可以缓和经济波动，维持经济稳定，这已为西方发达国家经济发展的事实所证实。经济高涨时期，经济增长加快，企业开工增加，就业人数增加，劳动者收入水平提高，这使得社会保障支出中用于失业救济的补助金和家庭困难救济金大为减少，相应地政府财政转移支付也减少。这有助于减少社会总需求，抑制经济的增长速度。在经济萧条时期，失业人数增加，劳动者收入减少，社会保障用于失业救济和家庭贫困补助金增加，从而政府转移支付也增加。这有助于社会总需求上升，从而恢复经济增长。

（三）失业保障事业的发展离不开国家财政的资金支持。我国失业保障体系尚处在初级阶段，基金基础还比较脆弱，当基金的正常筹集入不敷出时，中央财政和地方财政都应给予必要的支持和补充。就目前的情况而言，国家财政对失业保障事业的资金支持主要体现在以下三个方面：（1）负责失业保险支出的行政费用。失业保险是属于社会保险性质的一种保险制度，而社会保险管理机构属于非赢利性事业机构，其人员经费和公用经费开支理所当然应由财政支出。（2）通过财政拨款弥补失业保险费用收支不足的部分，即在失业保险基金的筹集过程中，国家财政扮演“最后出场”和“最终调节者”的角色，是失业保障事业的坚强后盾。（3）把减少国家财政对部分亏损企业补贴的部分资金用于失业保障，作为筹集失业保险基金的重要渠道。对于实际上早已破产的企业，国家财政停止或减少对这些企业的补贴，让这些企业破产，将所减少财政补贴的一部分用于失业保险基金，再由失业保障机构对破产企业的职工负责，而不是国家财政直接负责。据有的学者测算，如果将目前国家财政对亏损企业近600亿元的财政补贴减少5%，则能得到近30亿元的失业保险基金，这笔数字与九十年代初期的失业保险基金累积额基本相当，即使在今天它也是一笔不小的金额，将构成失业保险基金的重要组成部分。

二、发挥财政在建立和完善失业保障制度中的重要作用

（一）财政部门与劳动社会保障部门分别实施资金管理和行政管理的职责

失业保障事业表现出很强的社会性，是在一定社会范围内的一定层次上实行的。范围越广，社会化程度也就越高，相应的管理层次也就越高。全社会范围内的失业保障事业必须由中央政府设立的权威机构来实施管理。在目前这种事权与财权合一的体制下，取得管理权就意味着取得某种利益，谁管理谁就能掌握一大笔滚存节余资金和间歇沉淀资金，并提取可观的管理费。这是统一管理的核心问题，也是焦点所在。本文认为，解决这个问题的根本办法，就是首先将行政管理与资金管理分开。财政对于失业保险事业的参与限于资金财务方面，即：失业保险资金的筹集、使用管理、财务监督、保值增值、平衡预算等。在失业保险制度建立初期尤其要强调财政和审计部门对失业保险基金的支出和管理的监督工作，把失业保险基金的使用和管理列入国家财务检查和审计项目之中。宏观政策的制定和具体行政事务的实施应由现在的劳动与社会保障部门负责，进行具体的管理。之所以这样做，主要有两个方面的考虑：一是失业保障事业并不只是资金的收支活动，更多的是政策和规章制度的制定和执行、资金的使用发放、以及其他具体事务等；二是在失业保险收入的积累机制尚不健全的情况下，财政负担全部或大部分社会保障费用的供给任务，会重蹈财政包干制的覆辙，再背上一个沉重的“社会负担”。另外，在失业保障收支的运营过程中，财政部门要与社会保障部门密切配合，共同协商制定并适时调整各项收支标准、实施范围，以调节国民收入分配和再分配的结构和总量，进而调节和控制社会总需求，充分发挥政府对社会经济的宏观调控职能。财政和劳动与社会保障部门的这种分工与合作，正是资金管理与行政管理分开原则的具体体现。

（二）发挥财政在筹集失业保险资金中的主渠道作用

首先，将部分国有存量资产转化为失业保险基金，以解决失业保险体制基本的存量资金需求。这一问题的实质是如何对下岗者过去的劳动进行补偿。失业保险体制的启动与运行，需要巨额的基本资金，而正常情况下国家当年的财力是无法负担得起的。这时，通过切割部分国有存量资产来解决这一难题，就不失为一项明智的选择。从现象上看，切割一部分国有企业存量资产，使其绝对额减少了一部分，但这种切割仅仅是国家同一支出在形式上的转换。从理论上讲，这一方案不会增加国家的额外负担或成本。下面的计算也将证明这一结论。根据统计测算，按国有职工1996年平均工资6280元、人数10 949万人计算，如富余人员占在职员工的20%，则工资总额每年就要消耗1 375亿元，又假设实行新的失业救济金的标准，第一年为每月200元，即使上述富余人员全部转化为显性失业者，一年也不过领取失业救济金525.6亿元。将国有资产划拨一部分既不会增加国家的负担，还将增强失业保险基金的承受能力，企业也有了释放冗员的外部环境，提高企业的生存和发展能力。因此，这一做法不仅有理论上的合理性，而且有现实的可操作性。鉴于目前的财政状况，具体的补偿方式可以多样化，如货币支付方式，享受单位福利住房折价优惠，拥有部分国有资产债权或股权，享受企业部分股权等。

其次，通过开征失业保险税，以解决失业保险体制运行的增量资金需求。目前世界上将近160多个国家建立了社会保障制度，其中90多个国家开征了社会保障税。与我国现行的统筹缴费模式相比，开征失业保险税至少有以下优点：有利于资金统一调度，克服目前各自为政的不规范做法；有利于失业保险收入的稳定、可靠；有利于将失业保障收支纳入法制化管理轨道，克服其他筹资模式存在的收支随意性和不规范性的缺陷；有利于将失业保险收支纳入预算管理，等等。

借鉴西方发达国家的经验，结合我国的实际情况，我国未来的失业保险税的总体设计思路是：（1）确定适度的税率。税率是失业保险税的核心，它的设计必须符合我国经济发展状况和企业、职工个人的负担能力。为此，现阶段可采用有起征点的比例税率为宜。确定起征点可参照全国职工平均最低生活水平，在起征点以下的企业和职工应给予免征照顾。开征失业保险税初期，考虑到不过多增加企业和职工负担，税率不能定得太高，应同目前劳动部门收缴失业保险基金的比例相衔接，企业定位2%，职工个人可定位1%，合计为3%。税率一旦确定必须相对稳定，调整税率时增幅不要过频、过大。（2）明确征收对象。开征失业保险税的国家大多以职工的工资薪金为征税对象。我国的失业保险税可确定企业单位的工资总额和职工个人的工资薪金收入为征税对象，自由职业者则以缴纳个人所得税的所得额为征税对象。（3）界定征收范围。随着失业保险的覆盖面的扩大，征收范围也不应该仅局限于国有单位，而应该包括国有企业、城镇集体企业、“三资”企业、股份制企业、私营企业和自由职业者等。当前我国城乡差距、工农差距很大，因此农村不能套用城市强制保险的办法，只能走家庭、个人、社会多层次的社会保险道路。另外，国家行政机关正在进行公务员制度改革，也不宜开征社会保险税，应按照公务员的保险规定办理。（4）落实税收归宿。根据国外的经验和我国的实际情况，失业保险税应作为中央和地方的共享税，由于地方政府承担着较多的社会保障方面的具体事务，因此，地方财政留大头，安排地方失业保障支出；上缴中央财政部分，作为全国失业保障支出地区调剂需要。（5）加强征税管理。在征收失业保险税的过程中，要充分发挥税务部门、财政部门和劳动部门的各自职能，并加强部门之间的相互协调与配合，促进失业保险制度的改革。如：税务部门要依法负责征收社会保险税，并注意加强源泉控制；财政部门负责将失业保险按时足额划转失业保险机构，条件成熟时将失业保险税纳入国家预算管理；劳动部门则负责失业保险基金的使用和管理，统一支付项目和标准。

（三）建立包括失业保障在内的社会保障预算，对社会保障资金实施严格的预算管理

在目前各方面的条件还很不成熟的情况下，建立社会保障预算不可能一步到位，可设想分三步走：先对社会保障基金按预算外资金管理的制度进行管理，即实行收支两条线的财政专户管理，再把失业保障纳入规范的社会保障预算体系中，最后把包括失业保险在内的社会保障纳入统一国家预算。

第一步，对社会保障基金实行收支两条线的财政专户管理。过去十多年来，社会保障基金基本上游离于财政有效监督之外，损失浪费和挪用较为严重。因此必须将多部门多层次管理的社会保障基金统一纳入财政部门的监督范围之内，使基金的运作进入有序轨道。财政专户作为规范基金管理的一种手段，能够达到这一目的，也为社会保障预算奠定基础。社会保障基金财政专户与一般的预算外资金财政专户是不一样的，二者不能混在一起使用。社会保障基金在使用上具有专门的用途，专款专用，包括财政在内的任何部门都不能将其用于其他任何方面。社会保障基金不仅不能用于平衡财政预算，而且在基金入不敷出时还要由财政从一般政府公共预算中予以弥补，财政承担着社会保障基金入不敷出的最终责任。同时，社会保障基金要求保值增值，存入专户后要按居民同期银行存款利率计息。

第二步，建议以征收社会保险税或失业保险税的形式，由财政统筹负责，将失业保障纳入规范的社会保障体系中。税收是国家以法律为依据的筹资手段，运用社会保险税手段统筹管理社会保障基金不仅可以克服现行失业保障基金来源不稳定的问题，还可以利用现有的比较健全的税收机构，减少征收和管理方面的费用。

第三步，把包括失业保险基金在内的社会保障基金纳入财政预算管理。为此，需要单独地建立社会保障预算，并将现行的有经常预算和建设性预算组成的复式预算改为政府公共预算、社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算，并重新划分收支。将包括失业保险方面的收支全部纳入社会保障预算统一核算，统一管理。社会保障预算和政府其他预算之间必须保持相互独立，不能将包括失业保险基金在内的社会保险收入用于弥补公共预算赤字或挪作他用。建立统一的社会保障预算还要尽可能保持收支平衡，若发生赤字，首先要在该预算内进行调整，如动用结余，或通过提高社会保障税的税率或社会保险费的费率，以保证预算的平衡。

（四）运用税收优惠和分配政策支持失业保险制度的贯彻实施

失业保险制度的贯彻实施，必须有诸多相关政策提供保证，如税收优惠和收入分配政策就是必不可少的。（1）税收优惠政策。就失业保险制度的实施而言，税收优惠的作用主要运用在三个方面：一是失业保险基金有部分资金用于生产自救活动，包括兴办安置失业人员的生产企业，对此类自救活动和生产企业，理应提供税收优惠，扶持其发展，培育就业增长点；二是企业单位缴纳的失业保险税应视同企业工资成本进入管理费用，计入企业产品成本；三是个人缴纳的应允许从个人所得税中扣除，以免重复课税。（2）收入分配政策。国民收入分配向个人倾斜和居民收入分配差距不断扩大是我国经济转型时期一个重要的经济特征，是亟待解决的重要问题。政府是失业风险的最终承担者，没有一个强大的财政是承担不起这一重任的。为此，在国民收入分配上必须兼顾国家、企业、个人的三者利益，扭转财政在国民收入分配中的不利局面，适当提高财政在国民收入中的份额。另外，政府要采取有力的措施，切实加强个人收入的调控，解决现实生活中存在的严重分配不公、收入差距较为悬殊等问题，这有利于合理确定失业救济金的计发标准，同时也有利于稳定失业人员的心态。