通过1994年的税制改革，我国已初步建立了与市场经济相适应的新税制体系。但随着市场经济建设步伐的加快，以及国内外经济形势的变化，应该看到这次税制改革仍存在一些需要妥善解决的问题，其中进一步优化税制结构，是当前亟待认真研究的课题。

税制结构的合理性，是税制中的一个非常重要的因素，因它直接关系到税源的充足和调节职能的效率问题。目前，我国税制结构中存在的突出问题主要有二：一是主体税结构不合理，双主体税制结构未能真正确定。1994年税制改革拟建立以流转税和所得税为主体的双主体税制，发挥各税种调控的优势，相互配合相互协调，在市场配置资源的基础上，实施有效的税收调控。但新税制运行五年来，流转税仍占70%多，流转税所得税仍维持在4：1，双主体税制未能真正体现出来；二是新税制未能较大幅度地提高两个比重。一方面新税制实施后税收收入占GDP的比重仍持续下滑。据统计1993年税收占GDP的比重为12.29%，1994—1997年分别为10.96%、10.33%、10.07%和11.01%，政府以规范性的税收手段集中的收入不断减少，对财政运行构成了较大压力；另一方面，中央税收收入占全部税收收入的比重未能提高。据统计，1996年为50.1%，1997年为50%，与分税制改革初期所设想的57%—60%有一定差距，这对担负着建立社会主义市场经济体制和推动各项改革重任的中央政府极为不利。

关于主体税结构问题，众所周知，不同类型国家和一国在不同的发展阶段上，主体税的结构是不一样的。我国和世界各国流转税及所得税的结构比例如下表：

从表中可看出：低收入国家为2.5∶1；中等收入国家为1∶1；高收入国家为1∶2；而我国则为4∶1。西方国家70年代后期进行的税制改革，使流转税得到了相对加强，所得税有所削弱，但并不是所有国家都是这样的。直到目前为止，所有西方国家所得税的主体地位并没有改变。据有关资料，主要西方国家所得税在税收收入中所占比重比例分别是：美国71.1%；英国60.6%；日本70.9%；意大利67.7%。对于我国，在实行何种主体税结构模式问题，一直存在着争论。但对目前存在的流转税所占比重过大，所得税比重过小的认识方面，观点是基本一致的。这种不合理的税制结构，一是影响组织税收收入；二是影响财税调控功能发挥作用；三是不利于税收体现统一、公平、效率的原则。

目前优化税制结构，从总体上应当把税制作为一个整体考虑，对各税种的地位、作用和税种之间的关系加以协调和实行税制的简化。1994年税制改革后，我国的税制已经趋于合理和简化，但税种重复与缺位的问题仍然存在，税收政策制定中的缺陷，也在新税制运行中明显表现出来，应当适时加以合理调整。笔者的意见是，通过改革和完善已有税种以及开征某些新税种来填补目前主体税种的缺位，把地方税真正建成一个集流转税、所得税、财产税和行为税于一体，对各行各业、各种经济成份和各种经济行为都能触及到的，有利于公平竞争、税源稳定、税种完整并相对独立的税收体系。

第一，要进一步完善所得税制。1994年我国对工商税制进行了重大改革，在企业所得税改革方面统一了内资所得税制。统一后的企业所得税对于公平税负，平等竞争，理顺和规范国家与企业分配关系，促进企业转换机制起到了积极作用。但由于种种原因，1991年7月1日施行的外商投资企业和外国企业所得税仍然继续沿用。两套所得税法在同一时间、同一地域内并存，不但造成两种纳税人在税收负担上的差异，而且由于目前企业经济效益低下导致税收收入结构失衡，破坏了我国工商税制以流转税和所得税为主体的双主体结构，其主体地位目前已基本丧失。因此建议：（1）加快内外资企业所得税法的统一步伐，至少应在近年内完成，以平衡两种纳税人的税负。要进一步统一规范企业会计核算管理，严密所得税征收管理制度，创造良好的公平和效率的机制。（2）改革个人所得税，实行综合与分类征收相结合的税制，研究制定一个统一的综合征收办法。（3）随着经济的发展，人民生活消费水平不断提高，个人所得税800元的扣除标准显得太低。经测算，这个标准只能解决赡养问题，在目前我国医疗、养老等社会保障问题已经进入改革阶段，应该提高扣除标准，至少应提高到1000元。（4）把所得税列为共享税，所有所得税均由地税部门负责征收管理，中央确定一个合适的分成比例，由中央与地方共享。

第二，要进一步完善增值税制。1994年的税制改革主要是围绕增值税的改革进行的，从运行近五年的态势看，尚有许多方面值得完善：

关于扩大税基问题。一是扩大增值税征税范围，以贯彻普遍征收的原则。其理由是现行增值税税基不宽已成为突出的矛盾。而现有的税基，因受税收体制不完善的影响，在许多方面受到侵蚀，造成税款的大量流失。要建立一个规范的、对经济活动有较强适应性的增值税制度，必然要坚持普遍征收的原则，这是规范增值税的基本要求，因为没有普遍征收就谈不上增值税的中性原则，若没有公平税负的竞争环境，也就无从谈起增值税的简化征收。改革后的增值税，虽然已扩大到部分劳务范围，但重复征税的矛盾并未彻底解决。目前国外大多数国家的整个流转环节是以增值税一税贯通。实践证明，税基越广，财政收入增值也越高，税收的调节作用也越到位。针对目前增值税与营业税在征收管理上的矛盾，有人建议将与增值税征收范围密切相关的建筑安装业和交通运输业先行改为征收增值税，以减少营业税与增值税相互争税基的矛盾，从而保证增值税“链条”的完整性及其税收负担的合理转嫁，以利逐步实现增值税纳税人与营业税纳税人的税负趋于均衡。但也存在一些不好处理的矛盾，如将建筑安装和交通运输业改为增值税后的进项税额抵扣问题可以解决，但是提高了建筑安装与交通运输的税负及中央和地方的分成比例问题都有一些不好逾越的障碍。有人建议维持现状，以保持增值税制的连续性。其理由是上述行为虽与增值税存有十分密切的联系，若在条件不成熟的情况下将其改为增值税，有许多问题不好处理，如抵扣问题、分成比例问题等，处理不好会越改越乱，不利于征管工作的严密有序，其弊端亦很明显。如对混合销售的界定等，也存在一些需要进一步思考的问题。笔者主张扩大增值税范围，相应的问题应通过科学设计方案，制定运作中的政策和加强监控来解决。

关于增值税纳税人的分类问题。一种观点认为可以保持不变，理由是此种办法已被世人接受。第二种意见是取消把增值税纳税人区分为一般纳税人和小规模纳税人的办法。应借鉴国外经验，按照纳税人经营规模和经营项目划分为一部分按低税率定率征收，其余按现行增值税办法征收，以减少目前增值税征收管理上的诸多矛盾。笔者倾向于第二种意见。

完善增值税抵扣制度。实践表明，一些行业和企业税负上升，特别是以农业产品为原料的行业、矿山采掘业、建材、森工等行业税负上升，最主要的因素是抵扣制度的不完善和与“低征高扣”、“高征低扣”的现象同时并存，这不但增加了增值税征管工作的操作难度，而且使一些基础性产业和行业税负增加，使基础产业的“瓶颈”现象得不到突破。解决的办法，可采取征多少、扣多少的办法，即按增值税的征收率来确定抵扣率，以确保税负的公平、合理。

第三，进一步完善其他税种。（1）将房产税与城市房地产税合并为统一的房产税；改革印花税，完善农业税制，合理调整农业税负担，重新界定征收标准。（2）对征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究，权衡利弊后决定取舍。如城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、土地增值税、耕地占用税、屠宰税等有些特定目的税可以考虑并入其他税种，有些则可以考虑适时取消。完善金融、保险、建筑、房地产、邮电通讯业的营业税政策和征管办法，完善支持外贸出口税收政策，研究制定新老内外资企业改制后的出口退税管理办法，完善加工业贸易出口的税收管理办法，加快制定和调整有关进口税收政策。（3）适时开征社会保障税（包括养老、失业、医疗等）配合企业、劳动、人事、医疗等制度的改革；开征证券交易税、财产税、遗产税和赠与税，适当调节社会财富分配。这些税种都是国际通行的。设立这些税种，不仅有利于完善我国的税收制度，而且在处理国际税收问题时也有利于维护我国政府和我国公民的权益。做好开征燃油税和车辆购置税的准备工作。