从新中国建立时起，社会保障就写进了具有宪法效力的《共同纲领》，并一直受到党和政府的高度重视。国家财政作为维护分配的公平和稳定经济运行是财政部门的重要职能部门，始终积极支持和参与社会保障制度建设和改革。历经50年的建设特别是近20年的改革，我国已经建成了以社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置为主要内容的社会保障体系，为保障人民的基本生活，维护国家改革、发展和稳定大局作出了重要贡献。

一、社会保障制度建设和改革成就显著

（一）建立了统一的企业职工基本养老保险制度

1951年，我国政府颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，建立了养老保险，主要由企业缴费，各地工会统筹。80年代中期，开始对养老保险制度进行改革，到90年代初确定了社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式。1997年7月国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定要把所有城镇劳动者都纳入基本养老保险统筹范畴。1998年底，全国8505万职工参加了基本养老保险的社会统筹，约占城镇企业职工总数的79%。

（二）建立了失业保险制度

1950年，中央人民政府颁布了《关于救济失业工人的指示》和《救济失业工人暂行办法》，为国营企业、私营企业与码头运输业以及文教部门的失业职工建立了失业保险。1986年适应企业改革需要，开始重新建立1958年取消的失业保险制度。1999年1月，我国颁布了《失业保险条例》，将城镇企事业单位的职工纳入到失业保险中，由企业和个人共同缴费。到目前，失业保险制度已经覆盖了7853万企业职工，约占城镇企业职工的74%，全年为近320万人发放了失业救济金。

为配合深化企业改革，保持社会稳定，近年来在全国范围内实施了再就业工程。1998年党中央、国务院要求切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，各地普遍建立了企业再就业服务中心，同时，积极加强劳动力市场建设，强化再就业培训，并实行财政税收等优惠政策支持和促进下岗职工实现再就业。到1998年底，全国国有企业下岗职工总数为610万人，绝大多数人的基本生活得到了保障。全年共有609万国有企业下岗职工实现了再就业，再就业的比例为50%。

（三）建立和完善了城镇职工基本医疗保险制度

50年代初，我国建立了医疗保障制度，逐步形成了机关事业单位公费医疗和企业单位的劳保医疗制度，对保障广大职工健康发挥了重要作用。但这一制度由国家和企业包揽了费用，个人基本不负担，诱发了大量浪费，造成了医疗费失控和有限医药资源配置的不合理。80年代我国开始探索医疗制度改革，1993年，确定了社会统筹与个人账户相结合的基本医疗保险改革模式，经过5年的改革试点，1998年11月国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国范围内建立起覆盖城镇所有职工，由企业和个人共同缴费，社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度。

（四）完善了社会救助制度，建立了城市居民最低生活保障制度

我国从50年代就建立了社会救助，逐步形成了对五保户、农村贫困户的农村社会救助体系和对城市贫困户、城市特殊人员的城市社会救助体系。到1998年，农村共有社会救济对象5021.6万人，其中国家临时救济的贫困人口2691.7万人，定期定量救济贫民65.6万人，农村五保户享受集体供给的有200.9万人，得到国家定期救济的有21.7万人。在城市，1997年9月国务院发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求“九五”期间在全国建立起城市居民最低生活保障制度，费用由国家财政负担。到1998年底，全国87.4%的城市和61%的县政府所在镇已经建立了最低生活保障制度。

（五）建立了覆盖城乡的社会福利体系

建国初期，各地人民政府在接管和改造旧的慈善团体和救济机构的基础上建立起来社会福利院、敬老院、儿童教养院，在社会主义建设时期逐步建立起职工食堂、托儿所、幼儿园、工人疗养院等福利设施，随后又发展起残疾人福利事业。到1998年底，全国城乡各种福利院、敬老院、光荣院等单位4.2万个，床位105.8万张；全国福利企业5.1万个，吸纳残疾职工85.6万人；乡镇敬老院覆盖率已达到69.6%，每百个乡镇拥有福利企业76.3个。

在卫生事业方面，我国的卫生医疗保健、科研教学等机构从1949年0.37万个增加到1998年的31万个；床位也从8.5万张增加到314万张，形成了遍布城乡的卫生医疗保健网络。1998年我国人均期望寿命达70岁，婴儿死亡率为31.4%，孕产妇死亡率为0.62%。

（六）优抚安置不断完善

到1998年底，国家补助退伍军人、伤残军人、现役军人家属、为国捐躯者家属等各类优抚对象447万人，烈军属325万户；全国共建有军队离退休干部休养所1420个，光荣院1268个。

二、国家财政积极支持社会保障制度建设与改革

（一）不断增加社会保障支出

1950—1998年，卫生事业经费支出由0.72亿元增长到408.81亿元，远高于同期财政支出年均增长速度。1952—1997年，国家财政用于社会福利救济费支出由0.66亿元增加到36.57亿元；自然灾害救济费由1.06亿元增加到34.51亿元；抚恤支出由1.23亿元增长到37.62亿元。

近年来，社会保障支出需求加快趋势明显。从1991年到1997年，社会保障经费支出由216.6亿元增长到747.7亿元，按可比口径（扣除行政事业单位离退休经费划转）年均增长17.4%，高于预算内财政支出增长速度。1998年，为确保国有企业下岗职工基本生活保障和再就业，中央财政在非常困难的情况下安排了144亿元资金。为了保证企业离退休人员养老金的按时足额发放，中央财政安排了20亿元养老金借款。城市居民最低生活保障资金支出1997年为4.7亿元，1998年增加到6亿多元。社会保险经办机构经费从1998年起改由财政列支，全年各级财政共支出6.4亿元。

（二）提供优惠政策

为促进社会保障事业的发展，国家财政还提供了许多优惠政策。80年代以来，为支持社会保险制度改革，企业各项社会保险费实行税前列支；为鼓励福利企业和残疾人事业的发展，1980年以来，我国规定福利企业可以享受税收优惠政策，1994年税制改革后，实行了福利企业增值税先征后返的政策；近年来，为推进再就业工程，各地在规范税制的前提下，对下岗职工再就业实行税收优惠政策。

（三）调整社会保障内部支出结构

多年来，我国卫生资源配置中存在着重城轻乡、重医疗轻预防保健的问题。从1992年起，中央财政每年拨出专款，用于扶持农村卫生和预防保健事业的发展，截止到1998年，投入的专项资金达到2.7亿元。各地财政也加大了对农村卫生事业的投入。近年来，各地财政部门又开始研究实施区域卫生规划，实施和完善“总量控制、结构调整”，以社会需求为导向分配卫生资源，取得良好效果。

（四）积极参与各项社会保障制度改革

从80年代中期以来，财政部门就积极参与养老保险、失业保险、医疗保险和最低生活保障等各项改革。近年来，在国务院出台的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》、《失业保险条例》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》等各项重大社会保障改革政策中，财政部在保障水平、保障标准、保障对象、筹资水平、覆盖面等各方面的建议得以采纳。可以说，现行的社会保障水平之所以与国家生产力发展水平，与国家、企业和个人的负担能力基本相适应，并在公平和效率间作出了较科学的选择，其中也有财政部门的不懈努力。

（五）建立科学、规范的社会保险基金管理体制，健全财政职能，加强基金管理和监督

长期以来，我国社会保险基金被挤占挪用现象严重。为此，财政部经过大量的调研和反复论证向国务院提出了将社会保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户、实行收支两条管理的建议。这一建议得到了国务院领导和有关部门的认同和支持。1998年1月，经国务院的批准，财政部会同有关部门联合制定了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》，有力地推动了这项工作的顺利开展。到1998年年底，全国已有24个省、自治区、直辖市和计划单列市制定了具体实施办法，为管好社会保险基金打下了良好的基础。

（六）加强社会保障经费管理

一是改革财务管理体制。针对多年来民政部门存在的财务管理分散，影响资金使用效益的问题，各级财政部门积极协助民政部门和残联理顺财务体制，建立了内部制约机制。为了加强行政事业单位离退休经费的管理，1995年起开始对行政事业单位离退休经费实行归口管理，目前许多地区完成了行政事业单位离退休经费划转工作。

二是不断完善财务制度。多年来，财政部门与有关部门一起先后制定了有关《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》、《行政单位离退休经费管理办法》、《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金管理暂行办法》、《医院财务制度》、《医院会计制度》、《社会福利基金使用管理暂行办法》等一系列重要社会保障财务制度，为社会保障资金管理的规范化和制度化发挥了重要作用。

三是改革支出管理方法。针对传统支出管理办法中存在的问题，中央及地方财政部门积极探索新办法，如在一些地区对行政事业单位离退休经费推行零基预算；从1997年起，中央及部分地区开始实施政府采购；1998年中央财政在专款分配中探索多因素指标分配法等等。

三、继续做好社会保障财务工作，为改革、发展、稳定大局做贡献

（一）切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作

做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作既是搞好国有企业改革的重要内容和必要保证，也直接关系着社会稳定的大局。为此，今后各级财政部门一定要从讲政治、讲党性的高度做好这一工作：一是要认真贯彻国务院确定的“三三制”筹资原则，下决心调整财政支出结构，保证国有企业下岗职工基本生活保障和再就业经费的需要。二是要采取多种措施，促进劳动力市场建设，为下岗职工提供职业指导和培训咨询；落实税收和贷款的优惠政策；鼓励非公有制经济、小企业、第三产业以及社区服务业的发展。三是切实将再就业资金纳入社会保障基金财政专户，实行专项管理，专款专用，严禁挪用、挤占和用于再就业服务中心管理费开支。

（二）继续推进企业职工基本养老保险制度改革，确保企业离退休人员养老金的发放今后财政部门的主要工作：一是尽快把企业职工基本养老保险基金全部纳入单独的社会保障基金财政专户实行收支两条线管理，确保其安全和完整，防止挤占挪用。二是要配合有关部门努力提高养老保险基金收缴率和扩大养老保险的覆盖面。三是要积极推进省级统筹，提高统筹层次。四是配合有关部门采取措施，确保企业离退休人员养老金的按时足额发放。对发放确有困难的，财政要给予支持。

（三）积极稳妥地推进职工基本医疗保险制度改革

城镇职工基本医疗保险制度的改革是一项难度很大的改革，涉及到政府、企业和个人的利益，财政部门一定要积极主动推动这一改革：一是积极参与政策制定，认真测算，根据生产力发展水平实事求是合理确定职工基本医疗保险基金筹资比例，保证其不超过本地区财政、用人单位和个人的负担能力。二是认真履行财政职能，健全财务制度，做好职工基本医疗保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户、实行收支两条线管理工作。三是认真研究制定公务员医疗补助办法和特定行业补充保险办法。四是积极支持和促进医药卫生体制改革等。

（四）完善失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，做好“三条保障线”衔接工作

我国失业保险制度和最低生活保障制度目前尚不完善。财政部门要根据《失业保险条例》和《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》的要求，推进并规范这两项制度。要积极配合有关部门，努力扩大失业保险覆盖面，加强失业保险基金的征缴，确保基金主要用于失业救济和国有企业下岗职工基本生活保障；要将失业保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。还要积极配合民政部门，推进城市居民最低生活保障制度的建立，要严格控制保障范围、对象，实事求是地确定保障标准，保证所需资金。同时，要做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业、失业保险、城市居民最低生活保障三个制度的衔接工作，保证城市居民最低生活保障标准低于失业救济标准，失业救济标准低于下岗职工基本生活保障标准。

（五）加强社会保障事业财务管理，提高社会保障资金使用效益

随着改革的不断深入我们的社会保障财务管理也要不断探索、开拓和不断改进。首先要规范财政供给范围，净化支出内容，调整支出结构，优化资源配置。如实行区域卫生规划，加强农村卫生和预防保健等重点投入。其次是要改进支出管理方法。继续在医疗设备和救灾物品采购等方面试行政府统一采购办法；在行政事业单位离退休经费管理方面积极推广使用零基预算办法；统筹安排使用预算内资金和预算外资金。第三是要深入实际，认真搞好建立社会保障预算、开征社会保障税等重大政策的前瞻性理论研究。

（作者为财政部社会保障司司长）