编者按：今年是中华人民共和国成立50周年，50年来，社会主义经济建设飞速发展，人民生活水平显著提高，综合国力不断增强，取得了令人瞩目的成就。伴随着祖国的成长，我国的财政事业蓬勃发展，财政体制不断完善，财政实力不断壮大，有力地支持了经济建设和各项事业的发展，财政宏观调控能力得到充分发挥。为宣传财政50年来取得的成就，本刊从这一期开始开辟“财政改革与发展50年”专栏，陆续刊登财政部部分司局的领导撰写的文章。

积极支持文教科学事业的发展和巩固国家政权建设，是国家财政工作的重要任务之一。新中国成立50年特别是改革开放20年来，国家财政集中了必要的人、财、物力，大力发展文教科学卫生事业，巩固国家政权建设，逐步摆脱了贫穷的经济状况和极端落后的社会面貌，改善了人民群众物质文化生活水平，各项事业发生了翻天覆地的变化，取得了举世公认的辉煌成就。50年来，特别是改革开放以来，文教行政财务工作走过了极其不平凡的改革之路，初步建立了符合社会主义市场经济体制要求的财务管理体制。

一、国家财政文教行政支出总量不断增长，成果显著

建国初期，百废待兴，国家财政非常困难。1950年国家财政用于行政机关和国家政权建设的资金仅有8亿多元，发展教育事业的资金不足4亿元，科学研究资金只有300万元，用于发展其他事业的资金所剩无几，当年国家财政文教行政支出只占国家财政支出的10%。经过50年的艰苦努力，国家逐渐繁荣富强，综合国力不断提高，国家财政文教行政支出总量大幅度增加，占财政支出总额的比重不断提高。1997年，文教行政支出总额达到2921亿元，比1950年增长了近120倍，年均增长约12%，超过了同期国家财政收支年均增长8.9%和9.2%的速度。文教行政支出占国家财政支出总额的比重，也由1950年的10%提高到31.6%。为发展文教科学事业、巩固国家政权建设提供了有力的资金保障，奠定了坚实的物质基础，取得了巨大的成就。

——教育事业快速发展。新中国成立后，党和国家对教育事业予以高度重视，确立了社会主义教育方针，对旧的教育制度进行了根本性的改造。特别是改革开放以后，国家相继制定了《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教育法》、《中国教育改革和发展纲要》等一系列法律法规，为我国教育事业的发展提供了法律保障。据统计，解放初期我国平均每万人口中学生55人，小学生889人，全国人口中80%以上是文盲，学龄儿童入学率只有29%左右。全国小学校52万多所，小学在校学生5110万人；中等学校（包括中等专业学校、普通中学、职业中学，下同）6059所，在校学生314万人；普通高等学校201所，在校本专科学生19万人；全国在校研究生仅有2763人。经过50年的发展，到1997年我国平均每万人口中学生566人，小学生1132人。全国适龄儿童入学率达到98.9%，青壮年文盲率下降到6%。1997年小学校达到62万多所，在校学生为13995万人，学校布局更趋科学合理，学校规模效益进一步提高。中等学校92832所，在校学生6995万人。全国普通高等学校1022所，在校本专科学生341万人；在校研究生19.9万人。

——科学发展硕果累累。50年来，我国科学技术发展迅速，尤其是改革开放以后，迎来了“科学的春天”。我国建立了学科门类比较齐全的科研体系和具有一定水平的科技队伍。至1998年，全国共有各类科研机构19918个，各类专业技术人员2918万人，其中科学家和工程师167万人。国家科学研究水平不断提高，继50年代“两弹一星”、人工合成胰岛素结晶为代表的一批科技成果出现以后，80年代以来国家通过科学基金制、重点实验室和重大科学工程的建设、高技术跟踪研究等措施，使我国科学研究整体水平迅速提高，建成正负电子对撞机等重大科学工程22个，国家重点实验室156个，国家高新技术产业开发区53个。我国在国际三大科技论文索引的综合排名已进入世界第11位，缩小了与世界先进水平的差距。

——文化艺术事业百花齐放。经过50年的建设，我国社会主义文化事业迅速发展。1998年全国艺术表演团体从1949年的1000个增加到2652个，艺术表演场所从891个增加到1929个，公共图书馆从55个增加到2731个，文化馆由896个增加到2901个，博物馆由21个增加到1339个，美术馆从无到有建设了24个。1949年接管及改造旧中国留下的广播电台49座，到目前全国共有县级以上广播电台1616座，广播人口覆盖率达到88.21%；县级以上电视台1381座，电视人口覆盖率达到89.01%。

——体育发展举世瞩目。50年来，中国体育发生了翻天覆地的变化，从一个体育极其落后的国家迈向世界体育强国的行列，我国运动员先后共获得世界冠军1206项，创超世界纪录962人次，完全改变了旧中国无世界纪录的局面，铸就了中国体育运动史上辉煌的篇章。体育基础设施建设不断加强，专业体育场馆从1949年的300多个增加到1998年的14140个，全国人均占有体育场馆面积由建国初期的0.05平方米增加到1998年的0.65平方米，增长了12倍。群众性体育运动蓬勃开展，极大地提高了全民身体素质。据统计，50年来全国已有5亿人次达到了国家体育锻炼标准，有3亿人经常参加体育锻炼。

二、文教行政财务管理体制不断完善

改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制，与此同时也逐步形成了一整套与高度集中的计划经济体制相适应的文教行政财务管理体制，国家包揽一切，文教行政单位经费全部来源于国家财政，在当时的历史条件下，对于文教事业的发展起到了积极的促进作用。改革开放以后，这种高度集中的财务管理体制的弊端越来越明显地暴露出来，国家包揽一切的方式，不仅使财政背上了沉重的包袱，同时也制约了社会生产力的发展，抑制了单位广开财源和自主理财的积极性，形成了“等、靠、要”的观念和吃国家“大锅饭”的格局，越来越难以适应改革开放和社会发展的客观需要，必须从根本上摈弃传统的事业行政财务管理体制。经过20年坚持不懈地努力探索，初步建立了符合社会主义市场经济体制要求的文教行政财务管理体制。

1、改革单位预算管理体制，实行预算包干管理办法。改革开放初期，各项事业迫切需要发展，国家财力严重不足，虽然各级财政尽力予以支持，但由于事业行政机构和人员不断膨胀，要求财政增加投入的呼声却越来越高。为了解决资金供需矛盾十分突出的问题，加快事业发展步伐，1980年国家财政对文教事业单位和行政机关全面试行了“预算包干，结余留用，超支不补”的预算包干办法。但是，随着文教行政单位业务活动日益趋于复杂，这种单一的预算包干模式，已不能全面反映单位财务管理的客观实际情况，既不利于加强预算管理，也不利于事业发展。为此，1988年，财政部颁发了《文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”办法》，针对不同类型文教行政单位的特点，分别采取了不同的预算包干办法。这些办法对于调动单位和职工当家理财的积极性，加强单位财务管理，都起到了一定的积极的作用。随着文教行政单位收入的增加，单位之间收入差距不断拉大，为合理确定不同单位的预算规模，防止苦乐不均的现象，根据国务院1989年批准的《关于事业单位财务管理的若干规定》，1992年财政部又颁发有关制度，将文教行政单位划分为全额、差额和自收自支管理三种形式，并鼓励有条件的全额预算管理单位逐步向差额预算管理单位过渡，有条件的差额预算管理单位逐步向自收自支预算管理单位过渡。这些办法的实施，对规范单位财务收支活动，加强单位财务管理工作，提高资金使用效益，促进事业发展起到了十分积极的作用。

2、深化文教行政财务管理体制改革，建立符合社会主义市场经济体制的财务管理体系。改革开放以来，文教行政财务改革逐步突破了计划经济体制的束缚，打破了国家财政统包统揽的局面。但由于历史条件的局限性，还没有从实质上解决事业行政财务管理体制存在的弊端。财政部在总结多年改革经验的基础上，于1996年10月经国务院批准颁布了《事业单位财务规则》，随后陆续颁发了一系列行业事业单位财务管理制度。1998年经国务院批准，财政部颁布了《行政单位财务规则》。这两个制度的发布实施，标志着我国事业行政财务管理体制的重大改革。第一，建立了新的事业财务管理体系。新的事业财务管理体系分三个层次。第一个层次为《事业单位财务规则》，是整个事业财务管理体系中最高层次的财务法规，是国家对事业单位进行财务管理、制定其他财务制度的基本依据；第二个层次是文教事业单位的行业性财务制度；第三个层次是单位内部财务管理的具体规定。第二，改革了预算管理方式。《事业单位财务规则》取消了“三种预算管理形式”的划分，规定事业单位统一实行“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法，同时也取消了预算包干结余提取职工福利基金和奖励基金的做法，规定结余全部结转下年使用。同时明确了凡是有条件的事业单位要逐步走向市场，与财政供给脱钩。第三，改革了事业行政单位收入管理办法。新制度明确了事业行政单位大收入的概念，将单位的收入做了比较科学的划分，并规定单位要将各类收入全部纳入单位预算，统一管理、统一核算，建立全面反映单位全部收支及财务活动的新型单位财务管理体制。第四，进一步强化了支出管理。改革开放以来，单位资金来源逐步呈现多元化格局，各种非财政补助收入逐渐增多，对这部分资金支出管理相对弱化。同时，大多数事业单位都从事生产经营活动，但没有进行严格的成本核算，事业支出与生产经营支出混淆，不能准确反映生产经营情况。为了科学合理地考核和反映单位的全部支出情况，新制度对支出做了比较科学的划分，以准确地反映单位支出情况，并规定事业单位应根据实际需要实行内部成本核算。第五，建立了新型财务报表体系。针对原来报表内容烦琐、复杂，缺乏通用性和可比性的问题，“两则”对财务报表进行了较大的改革，规定事业行政单位财务报表以资产负债表、收支情况表（行政单位为“收入支出总表”）和有关附表组成，确立了具有统一性、通用性的新型事业行政单位财务报表体系。

新制度的颁布实施，对规范单位财务收支活动、提高财务管理水平，促进文教科学事业的发展和国家政权建设的巩固起到了十分重要的作用。

3、改革文教行政经费支出管理，提高资金使用效益。改革开放以来，国家财政在强化经费支出管理、优化支出结构方面做了大量工作。第一，加强预算支出定额管理。1992年初，财政部颁发了《社会文教行政单位预算支出定额制定规则（试行）》，对预算支出定额管理工作做出了原则规定，推动了预算支出定额管理工作的进行，各级财政部门对预算定额管理的认识普遍提高，使定额管理工作在全国逐步推开，在财务管理工作中发挥了积极的作用。第二，实行经费效益考核办法。1992年财政部颁发了《社会文教行政经费使用效果考核办法（试行）》，1995年又颁发了对省级经费使用效益考核办法。从1993年开始，财政部每年都对省级财政部门文教行政经费的使用效益进行考核和评比，1997年财政部共评出24个先进地区，并对获奖地区财政部门给予了表彰。这些办法和措施对推动全国文教行政经费使用效益考核工作起到了很大的促进作用。

4、对行政经费实行定额考核办法。1992年，财政部开始对地方省本级进行行政费定额考核试点，并于1995年起在全国全面实施，1997年财政部又对行政费定额考核办法进行了修订，扩大了考核范围。通过考核有效地抑制了行政费的过快增长。1997年全国行政管理费比上年增长7.38%，增幅回落8.22个百分点，增长速度比同期财政支出增长速度低7.5个百分点。同时，对“人、车、会、话”等重点和难点支出项目，各地有针对性地提出了一系列办法、措施，如在控制人员经费支出方面，实行经费与编制双包干的办法；对公务用车实行统一采购、统一保险、定点维修等办法；对会议实行统一招标、定点办会的办法；对住宅公务电话实行定额包干的办法，等等，这些措施都有效地控制了行政费的过快增长。

5、初步形成了多种渠道筹集资金，多种形式发展事业的格局。改革开放初期，文教行政单位资金供需矛盾十分突出，为了加快事业的发展，1980年中央颁发了《中共中央、国务院关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》，鼓励一切有条件的事业单位合理地组织收入，以解决经费不足的问题，更好地促进事业发展。这一规定，初步打破了国家财政包揽一切的传统模式，为解决事业发展资金开辟了一条新的渠道。根据这一规定精神，事业单位广泛持久地开展了组织收入的活动。财政部在总结多年来组织收入实践经验的基础上，于1992年颁发了《关于加强事业单位收入财务管理办法》，对事业单位收入管理和使用等方面做出了原则规定，继续鼓励事业单位合理组织收入，有效地缓解了事业发展资金不足的问题。经过20年的不断探索，目前已初步形成了以国家财政拨款为主，单位组织收入、金融机构贷款、社会集资捐赠等多种渠道筹集资金发展事业的新格局。据统计，1997年全国文教科学事业单位共取得事业收入1038.71亿元，占当年国家财政对文教科学事业单位的财政补助收入1510.24亿元的68.78%。

三、建立面向新世纪的公共支出财务管理体系

项怀诚部长在1998年全国财政工作会议上提出了建立政府公共预算的任务，标志着我国财政管理职能发生了重大变化，今后财政资金供给要以满足社会公共需要为范围，财政管理要以提供社会公共服务，弥补市场缺陷，发挥宏观调控作用为目标。公共支出管理在整个财政管理中所具有的重要地位和作用，构建和完善符合社会主义市场经济要求的公共支出财务管理体系，对于进一步转变财政职能、优化支出结构，规范资金供给范围，支持各项事业发展和巩固国家政权建设都具有重大意义。需要从几个方面加强工作：

1、进一步转变财政职能，规范财政资金供应范围。这是建立公共支出财务管理体系需要首先解决的问题。规范财政资金供应范围应以“社会共同需要”为标准，财政供给要逐步退出经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要上来；财政支出应当适应社会变化、维护社会稳定、促进社会发展，体现全体人民根本利益和共同利益的基本需要。凡不符合“社会公共需要”的单位，要区别情况、制定政策、创造条件，采取不同的形式或办法，既积极又稳妥地使之逐步与财政供给脱钩，走向市场，彻底解决财政供给中存在的“缺位”与“越位”并存的矛盾，从根本上规范政府、财政与市场之间的关系。

2、优化支出结构，提高资金使用效益。财政资金的投入，要贯彻保证重点、兼顾一般的原则，重点保证国家政权建设的资金需要，增加对科学教育事业的投入，加强能源、通讯、环保等基础设施建设力度。同时还要不断优化行业内部的支出结构，积极配合有关主管部门，抓好有关机构共建、资源共享、设备共用的发展事业的工作。对那些重复设置、低效运转、规模效益差的单位，要坚决进行撤并，通过合理调整布局，避免重复建设和损失浪费，达到优化资源配置和提高资金使用效益的目的。

3、强化收支统一管理，建立公共支出预算体系。建立公共支出预算体系需要进一步转变政府职能，转变财政管理模式及运行机制，规范财政资金供给范围，改革预算管理制度，要科学划分中央和地方的事权与财权，完善政府转移支付制度，实施收支统一管理，大力进行费改税工作，切实将单位的各类收入纳入预算和财政专户统一管理，加强预算内外资金的统一使用。

4、改革预算编制方法，细化预算编制内容。要逐步采用零基预算法和其他科学方法编制部门预算，实行标准化的定员定额，客观地反映预算单位在人员配置、资金筹集、分配使用等方面的实际情况，加大预算编制的准确度，提高预算的到位率。

5、加强预算管理，硬化预算约束。严格按照立法机关审议批准的预算执行和调整；改革预算拨款方式，必须依照经法律程序批准的预算拨款；健全和完善资金使用效益考核指标体系，对预算支出实行全程管理和监督；建立立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的监督体系，保证预算顺利执行；严格政府公共财产管理制度，防止损失和浪费。

6、实行政府采购制度，强化支出管理。政府采购制度是加强公共支出财务管理的重要手段之一。实行政府采购制度，把市场机制运用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理形式，加强对转化为实物形态预算资金的管理，不仅可以降低采购成本、避免重复购置、优化资源配置，还可以有效地防止政府公共财产流失和抑制腐败现象等重要作用。

回顾50年的辉煌历程，展望21世纪的美好未来，我们要抓住机遇，勇于探索，深化改革，建设好面向新世纪的公共支出财务管理体系。

（作者系财政部公共支出司司长）