时间:2020-04-30 作者:欧家太 杜红春 (作者单位:湖南省湘西州财政局)
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摘要:
人均财力是衡量一个地方财政状况和财政能力的重要指标。如果一个地方人均财力较高,那么财政的困难相对应该要小。但是,长期以来湘西州一直呈现人均财力较高而财政困难为甚的状况。这种反差的成因何在、出路何在呢?
现状
湘西州地处湖南省西北部,辖吉首、泸溪、凤凰、古丈、花垣、保靖、永顺、龙山8个县市。1997年末总人口253.83万人,其中少数民族人口占70.11%,属典型的民族贫困地区。多年来,在中央和省的大力支持下,湘西州经济得到迅速发展,综合实力明显增强。从“七五”到“八五”十年间,工农业总产值由17.74亿元增长到69.79亿元,年均递增14.68%;国内生产总值由9.95亿元增长到47.68亿元,年均递增19.96%;财政总收入由11552万元增至72579万元,年均递增22.65%;财政支出规模由21396万元增至83573万元,年均递增16.35%。“八五”之后湘西州财政又有新的发展。湘西州人均财力呈逐年增长的态势,1990年为3935元,1997年达9240元,年均增加758元。1997年州人均财力列全省14个地州市的第5位。尽管如此,湘西州财政所面临的形势却比全省其它地区更为严峻。
一、财政赤字逐年加大。湘西州财政从1988年开始出现赤字1067万元,之后财政累计赤字逐年...
人均财力是衡量一个地方财政状况和财政能力的重要指标。如果一个地方人均财力较高,那么财政的困难相对应该要小。但是,长期以来湘西州一直呈现人均财力较高而财政困难为甚的状况。这种反差的成因何在、出路何在呢?
现状
湘西州地处湖南省西北部,辖吉首、泸溪、凤凰、古丈、花垣、保靖、永顺、龙山8个县市。1997年末总人口253.83万人,其中少数民族人口占70.11%,属典型的民族贫困地区。多年来,在中央和省的大力支持下,湘西州经济得到迅速发展,综合实力明显增强。从“七五”到“八五”十年间,工农业总产值由17.74亿元增长到69.79亿元,年均递增14.68%;国内生产总值由9.95亿元增长到47.68亿元,年均递增19.96%;财政总收入由11552万元增至72579万元,年均递增22.65%;财政支出规模由21396万元增至83573万元,年均递增16.35%。“八五”之后湘西州财政又有新的发展。湘西州人均财力呈逐年增长的态势,1990年为3935元,1997年达9240元,年均增加758元。1997年州人均财力列全省14个地州市的第5位。尽管如此,湘西州财政所面临的形势却比全省其它地区更为严峻。
一、财政赤字逐年加大。湘西州财政从1988年开始出现赤字1067万元,之后财政累计赤字逐年增大,到1997年全州累计赤字已达到16732万元。累计赤字增加的主要原因是财政收入的先天不足。以保靖、古丈两县为例,1997年两县财政总收入分别完成2395万元、1401万元,而两县财政累计赤字已分别达到4044万元、2675万元,当年收入不够填补赤字窟窿。据统计,泸溪、花垣、保靖、古丈、永顺五个困难县1997年实际可用财力与人员正常经费比尚有缺口5146万元。其中:保靖可用财力3413万元,工资及基本运转经费5063万元,硬缺口1650万元;古丈县可用财力2198万元,工资及基本运转经费3443万元,硬缺口1245万元,以至收支差距愈拉愈大,赤字越累越多。
二、财政欠账逐年增多。湘西州由于经济总量小,对企业返还大,因而财政实际可用财力有限,财政负担较重。从1992年开始出现不能按时发放工资的情况,但一般到年底都得以兑现。从1996年开始,由于财政困难加大,全州月月拖欠工资,到年底仍拖欠工资1085万元。到1997年,这种现象进一步加剧,全州8个县市68911名吃皇粮人口曾有7个县55788人被拖欠工资,拖欠面达80.96%;拖欠月份最长的达4个月,拖欠程度最高的7月份全州欠发工资达5204万元。大部分县机关基本运转经费难以安排到位,欠拨专款现象较为严重。以年末拖欠专款数为例,1993年为2340万元,1994年4620万元,1995年4803万元,1996年6902万元,1997年剧增至11364万元。保靖、古丈、泸溪、永顺等几个困难县因长期拖欠邮电费、水电费、汽油费、医药费和接待费,而饱受断音(关闭电话线路)、停电、停水、停油、看病不能报销之苦,严重影响机构的正常运转。
三、资金调度日趋紧张。湘西州的资金调度困难,主要是本身组织的收入不足以保证工资的发放和机关运转的必要开支。如保靖、古丈两县1997年可用财力分别为3143万元、2198万元,而仅发放工资就分别需要4253万元、2713万元,是名符其实的揭不开锅财政。以烟酒为支柱的畸形财源结构,决定了湘西州的财政收入多年来都呈现着“上小下大”(上半年财政收入少,下半年收入多)的特点,很难达到全省的平均进度,于是7月份成为欠发工资的高峰期。在收入不能均衡入库的同时,省对州资金调度又逐步收缩,致使全州资金调度紧张状况加剧。而省对州超调资金又被财政赤字占用16732万元、提前拨补等财源建设占用11037万元,资金收不回、转不动,严重影响财政的正常运转。
成因
造成湘西州人均财力较高而财政仍然困难的原因是多方面的,概括起来,主要有以下四点:
一、财政对企业返还多,实际可用财力少。过去,湘西州企业偏重粗放型经营,忽视内涵发展,致使企业管理乏力、效益极差。1997年,该州84家国有工业企业有62家亏损,亏损面达73.81%,亏损额达13877万元,较上年上升35.98%;293家国合企业有210家亏损,亏损面达71.67%,亏损额5900万元。由于企业管理水平低、亏损大,为保证上划“两税”任务的完成以及税收返还不受影响,湘西州财政采取税收返还的形式弥补企业的亏损,以维持企业的运转。从1993年至1997年,已分别给企业返还14034万元、18351万元、16724万元、19586万元、8920万元,分别占当年可用财力的27.07%、30.81%、23.25%、25.21%、12.36%,其中给5户烟酒企业的返还分别占当年返还额的86.77%、84.57%、86.62%、92.58%、95.99%。可见,近五年来,每年有1/4的财力返给了企业,其中又有80%以上的份额返给了烟酒企业,给企业返还的比例大,使财政可用财力大为减少。剔除企业返还因素,按财政供养人口计算,1997年湘西州人平财力8098元,仅列全省14个地州市的第9位。
二、县市财力分布不均,州级调控余地小。从全州情况看,1997年工资占财力的比重为52.56%,财政具有保障现有工资支出需要的能力,但问题的关键是县级财政收入差距大。1997年,全州县级财政总收入50927万元,其中:龙山、吉首、凤凰、永顺四个有烟厂的县、市收入总额39602万元,占县级财政总收入的77.76%,其他四个县泸溪、保靖、古丈、花垣共组织收入11325万元,仅占县级财政总收入的22.24%。按财政供养人口计算,1997年湘西州县级财政人均财力为6786元,最高的凤凰县人均财力13746元,而最低的古丈县人均财力仅5156元,相当于凤凰县的1/3强。可见,湘西州并不很高的一块财力在各县市之间的分配极不均衡,县市财力悬殊。在目前分税制条件下,州财政调控乏力,难以在县市之间进行平衡和调剂,这样势必造成财力水平较低县的财政状况更加困难,财力差距愈拉愈大。
三、预算外收入规模小,财政自补能力弱。预算外资金也是国家财政资金。在当前预算内财力仅能保证工资和重点支出需要的情况下,各项社会事业的发展,相当程度上依靠预算外资金的支持;预算内安排的人头经费和公用经费的不足,也只能通过预算外资金来弥补。但湘西州由于经济规模、社会事业发展相对落后,预算外资金人均占用水平低,不仅不能缓解预算内资金紧张的矛盾,相反加剧了对预算内财力的需求。以1997年为例,湘西州预算外资金收入27418万元,按财政供养人口计算人均3512元,远远低于全省各地市6990元的平均水平。如按预算内外财力算总账,则湘西州财政供养人口平均占有财政资金12752元,而全省各地市平均为15331元。
四、刚性支出增长快,收入增量填补难。近年来,特别是实行分税制财政体制后,上级财政对下开了不少减收增支的口子。一是逐年提高工资、津贴标准(几次普调工资、公务员制度的晋档晋级工资、行政事业单位干部职工的生活津贴等等),加上财政供养人口的增长,湘西州基本工资支出已由1990年的11206万元,增至1997年的37920万元;二是对各种专项要求下级财政按比例安排配套资金,对农业、教育、科学、卫生、扶贫等各项重点支出均要求按高于财政经常性收入的增长进行安排,造成财政支出的迅速增长。仍以1997年为例,湘西州当年财力安排的财政支出达到86321万元,比1996年增加11265万元,增长15.01%。1990年至1997年,湘西州仅工资及上述5项支出年均增支达6902万元,而同期财政收入年均增量仅6495万元,显然收入的增长远远难以填补支出增长的缺口。
出路
湘西州要走出人均财力较高而财政仍然困难的怪圈,至少要从以下四个方面去努力:
一、抓财源,提高财政自给水平。在原来包干型财政体制下,由于地方加强财源建设增加的收入全部留归地方,因此湘西州选择高税率的烟酒加工业,以期在短时间内实现财政收入的快速增长。但随着分税制财政体制的建立,作为财政收入支柱的烟酒工业所提供的消费税全部和增值税的大头划归中央,工业已不再是对地方财政投资回报最大的产业,相反一旦发生亏损,则包袱全在地方,湘西州凤凰、永顺两烟厂的关停和乾州烟厂的转产,充分说明了这一点。所以,在分税制财政体制下,地方必须调整财源结构。根据湘西州的实际,财源结构的调整思路要实现由过去侧重发展“两税”项目转到侧重发展地税项目,由过去侧重发展国有经济转到侧重发展民营经济,由过去侧重发展中小企业转到侧重发展企业集团。据此,湘西州财源建设的着力点应主要放在以下三个方面:一是加强农业基础建设,突出抓好粮食生产和以烟叶为主的种植业、以桠柑为主的林果业、以养猪为主的养殖业及农业产业化建设,提高农业税收在财政收入中的比重;二是主攻工业主体财源,抓紧建立烟草、食品、轻纺、化工、冶金五大支柱工业体系,培植一批骨干企业和企业集团,保住上划中央两税及税收返还基数;三是发展民营经济新兴财源,对全州所有国有中、小企业及乡镇企业通过改革、改制,盘活现有企业,通过改善环境、招商引资、建立专业市场、实施城市带动、大户带动战略,拓展个体私营经济,促进民营经济大发展。
二、压返还,增加实际可用财力。向企业返还的作法实际是财政收入“空转”,虚增了一部分财力,即在企业税收入库体现财政收入的同时,财政又通过支出将税收返给了企业。1993年至1997年,湘西州财政对企业的税收返还年均为15523万元,占年均财政可用财力的23.3%。每年的税收返还,使该州人均财力减少2162元。在分税制条件下,中央及省财政按照统一口径计算转移支付时,并不对某一地区作任何一项剔除,因而,湘西州财政收入“空转”虚增的这块财力,严重影响了省对州的转移支付补助。为此,湘西州必须在压减企业返还、增加财政实际可用财力上狠下功夫。首先,要制定压减企业返还的三年规划,1998年全州企业返还由1997年的8920万元压减到5000万元以内;1999年、2000年全州企业返还进一步压减到3000万元、2000万元以内;2000年以后,除龙山烟厂保留少量税收返还外,对其他所有企业要全面取消税收返还。其次,要将三年压返规划逐县落实到有关企业。第三,要坚决按照三年压返规划,从严控制对企业的税收返还,从而使湘西州财政可用财力逐步变实,财政调控能力逐步变强,财政运转困难逐步缓解。
三、搞统筹,减轻财政预算内负担。目前,湘西州“财政两项改革”正在全州范围内全面推开。从实施的效果看,全州对收费使用财政统一监制的缴款凭证、资金直接委托银行代收、收入全部进入财政“笼子”已形成共识,并初步达到“更新了思想观念,理顺了管理体制,强化了财政职能”的目的。1997年底,湘西州取消预算外收入过渡户700余户,上缴财政专户金额24827万元,行政性收费净上缴财政729万元,征收政府调控资金448万元。今年,又有部分县市实行了预算外收入的部分统筹。现在,湘西州“财政两项改革”的主要问题是:判罚分离基本到位,但预算内外统筹力度不大。按1997年进入财政专户的预算外收入计算,如果统筹10%,则财政预算内可增加财力2480万元;如果统筹20%,则财政预算内可增加财力4960万元。而实际的执行情况是:1997年统筹的预算外收入不足1000万元。可见,湘西州财政预算外统筹工作尚未真正到位,因而,财政预算内负担相对较重。要想减轻财政预算内压力,就必须切实加大预算外统筹的力度,真正做到集中一部分预算外资金用于弥补预算内不足。
四、严管理,优化财政支出结构。过去,湘西州在强化财政支出管理方面制定了一些办法,采取了很多措施。州委、州政府制定了《关于严格增收节支的决定》、《关于加强会议费、接待费管理的通知》、《关于建立工资发放保障机制的决定》等文件,并停批出国出境考察、停批小汽车购置、清理公费配置移动电话、清理公费安装住宅电话等,较好地促进了财政支出管理工作,在一定程度上使财政困难有所缓解。在实际可用财力并不高的前提下,进一步强化支出管理,优化支出结构,对于逐步摆脱财政困境具有十分重要的作用。在这方面,湘西州主要应从以下三个方面下手:一是利用资金调度的手段控制财政支出结构,支出的第一位是确保工资的发放,其次是确保扶贫、支农、教育、科学等重点支出的到位,然后才能安排其他支出;二是完善管理办法,优化财政支出结构,如:通过推行政府统一采购制度节约购置费用,推行小车定点维修制度节约维修费用,推行总额包干制度节约会议费、接待费及州委等四大家费用等;三是通过强化预算约束确保优化支出结构,主要是各级人大要利用预算审批权和预算执行监督权,强化预算约束,促使少开减收增支口子;四是通过建立定期议财和集体审批制度确保优化支出结构,严格坚持“一支笔”批钱,完善专项资金运作程序,控制超预算支出,确保预算执行规范化、制度化、科学化。
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