时间:2020-04-30 作者:缪礼煊 胡华庭 江宣林 (作者单位:财政部基建司)
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摘要:
目前,我国基本建设领域中不正常在建工程的存在,已成为基本建设投资严重浪费、效益低下的一个重要原因。不正常在建工程是当前我国投资领域中亟待研究解决的一个重大问题,如何压缩不正常在建工程,也是今后进一步深化投资体制改革所必须研究的一个重大课题。为此,我们对水利、煤炭、电力3个行业的23个不正常在建大中型项目进行了调查。
一、不正常在建工程面临的问题
23个不正常在建大中型项目(水利系统2个,煤炭系统8个,电力系统13个),批准概算总投资为402.81亿元,截止到1996年底,已完工程投资237.54亿元,占批准概算总投资的58.97%。在已完成的投资中,已经交付使用的资产69.91亿元,占29.43%,在建工程167.63亿元,占70.57%。从调查的情况看,不正常的在建工程主要有以下四种情况:已经建成但未投产的工程有2个,批准计划总投资2.54亿元;已投产使用未办移交的工程有4个,批准计划总投资42.72亿元;主体已基本完工尚需收尾配套的工程有4个,批准计划总投资51.19亿元;长期拖延工期的工程有13个,批准计划总投资306.36亿元,按合理工期计算,平均每个工程拖延工期2.7年。
这些不正常在建工程当前和今后所面临的问题,归纳起来,主要包括以下...
目前,我国基本建设领域中不正常在建工程的存在,已成为基本建设投资严重浪费、效益低下的一个重要原因。不正常在建工程是当前我国投资领域中亟待研究解决的一个重大问题,如何压缩不正常在建工程,也是今后进一步深化投资体制改革所必须研究的一个重大课题。为此,我们对水利、煤炭、电力3个行业的23个不正常在建大中型项目进行了调查。
一、不正常在建工程面临的问题
23个不正常在建大中型项目(水利系统2个,煤炭系统8个,电力系统13个),批准概算总投资为402.81亿元,截止到1996年底,已完工程投资237.54亿元,占批准概算总投资的58.97%。在已完成的投资中,已经交付使用的资产69.91亿元,占29.43%,在建工程167.63亿元,占70.57%。从调查的情况看,不正常的在建工程主要有以下四种情况:已经建成但未投产的工程有2个,批准计划总投资2.54亿元;已投产使用未办移交的工程有4个,批准计划总投资42.72亿元;主体已基本完工尚需收尾配套的工程有4个,批准计划总投资51.19亿元;长期拖延工期的工程有13个,批准计划总投资306.36亿元,按合理工期计算,平均每个工程拖延工期2.7年。
这些不正常在建工程当前和今后所面临的问题,归纳起来,主要包括以下几个方面:1、一些工程处于进退两难的境地。若停建,造成的直接经济损失巨大,若继续投资建设,又缺乏资金,即使资金能够全部到位,项目投产后效益也不理想。2、大部分项目建成投产后经济效益差,自身维持困难,更无还贷能力,给企业、国家背上了沉重的包袱。3、工程投资大,产品单位成本高。4、工程工期拖延,给企业、国家都造成了极大的损失。主要表现为增加投资、利息和费用,影响生产效益。5、建设期内还本付息负担重,使原本资金就不足的项目建设更是雪上加霜。6、概算超支严重。
二、不正常在建工程形成的原因
不正常在建工程面临的问题很多,也很复杂,有些问题还相当严重,给企业和国家都造成了巨大的损失。那么,这些不正常在建工程形成的原因是什么呢?从调查的情况看,主要有以下几个方面:
1、投资决策缺乏效益观念,导致项目决策失误。如开滦东欢坨矿井项目是典型的计划经济的产物,当前的决策只考虑了生产力的布局,没有考虑项目本身的经济效益,缺乏充分的经济论证,从1976年初批准计划任务书至今已有21年了,从而导致该项目工期长、效益差、无还款能力。从调查情况看,一个项目投资效益的好坏,关键在决策是否科学。
2、项目决策举棋不定,贻误了工期。如王甫洲水利水电枢纽工程于1994年开工建设,项目上到一定程度后,有关方面对项目的效益产生了怀疑,1996年10月,项目单位根据有关部门领导的指示,又委托咨询公司对工程效益进行评估。项目都已经上了,投资也完成了近10亿元,直到目前为止,对该工程是否应该兴建及其兴建以后效益如何,认识仍不统一,特别是因政策性变化而导致投资增大,千瓦造价高时,对项目是否该上更是犹豫不决,文件上上下下发了很多,会议大大小小也开了不少,工期一拖再拖,浪费了大量的人力、物力、财力。
3、年度投资计划与工程建设需要差距较大。如乌鲁木齐矿务局铁厂沟露天矿项目按照两年工期计划,应于1992年末投产,但国家未能按照两年工期的要求下达基本建设计划,并配置所需资金,分年下达的计划总投资仅为概算总投资的57%。因投资缺口严重,项目无法按两年的工期合理组织施工。
4、建设资金,特别是地方建设资金到位差。如湖北省电力公司隔河岩电力外送工程1993年正式开工,初设计批准概算为4.31亿元,后调整为8.14亿元,中央和地方各承担50%,目前中央资金已全部到位,而地方资金只到位1.63亿元,到位40%,致使该工程8个单项工程中的3个单项工程迟迟不能竣工。在调查中发现,计划资金不能按期到位的现象相当普遍,也非常严重,已成为影响工程进度的一个重要方面;这种现象的存在同时也说明各级政府及有关方面对投资计划的执行缺乏严肃性,从而也成为某些“钓鱼工程”产生的渊源。
5、开工准备不充分,前期勘察缺乏准确性和科学性。如淮南矿务局谢李深部井主、副、风三井筒开工后才发现岩层纵向裂隙发育,构造较多,井筒穿过的含水层达16层之多,水量丰富,且上下含水层相互贯穿,水源难以探清。施工期间仅停工注浆达42次,累计注浆时间达1266天,致使工期延长。
6、进口设备不能按期到货,或到货设备质量差,使基建投资加大,生产效益受到严重影响。如蒲城电厂一期工程计划于1990年12月正式开工,1994年全部建成投产。三大主机由罗马尼亚引进,在建设过程中,由于罗马尼亚方面不能按期交货,概算总投资一调再调,增幅为157%。致使工期一拖再拖,直到1997年3月,一号机组才正式移交生产,且热控系统经常出问题,使机组发电不能满发(只占生产能力的63.73%),造成销售收入减少。此项目比同期同类国产机组建设期多4年有余,实际投资比正常情况下高2.58倍。
7、工程设计质量差,设备制造不合格项目多。哈尔滨第三发电厂二期扩建工程由于设计方案部分有误,使得原设计方案变更,重新设计,这样的单项工程共有127项,其中较大的不合格设计项目有11项,处理工期花费了近180天,增加费用4000多万元;另外,由设备制造厂提供的设备不合格项目共120项,使得设备部件更换等浪费3621个工日,增加投资1489万元。
8、投资机制不顺,中央和地方事权不分,造成中央地方相互不协调,互相扯皮。如茨淮新河工程1971—1977年由安徽省水利厅统管,1978年后划归淮委管理,工程于1992年建成投产,各工程初验收后又由淮委分别交付地方管理单位接管使用,目前建设单位(中央)和管理单位(地方)共存,造成中央和地方的事权不清,工程的总体竣工验收难以办理,致使该项目作为在建工程长期挂帐,工程建设中的问题也得不到解决,一拖再拖,影响了工程总体效益的发挥。
三、压缩不正常在建工程应采取的措施及建议
前面所述的23个不正常在建大中型项目,只是成千上万个在建项目中的一小部分,但也足以说明了当前基本建设中存在着不可忽视的问题。工期一拖再拖,概算一超再超,工程建不成,建成不投产,投产不验收,严重影响了投资效益的发挥。为此,我们提出以下建议:
1、项目决策要以科学为依据,以效益为中心,以市场为导向。经营性项目,立项阶段必须重视并进行充分的效益评价,必须具备和满足财务评价可行,测算的效益指标可行,投资来源和资金结构可行;只要是经营性项目,投资的最终结果就是要获得投资效益,否则,投资决策就是失误。公益性项目,其社会效益无法通过自身的财务效益来体现,应建立一定的社会补偿机制,以使项目建成后正常运行。
2、项目决策实行“权责结合制”,决策失误要追究当事人的经济、行政、法律责任。当我们在调查中问及不正常项目形成今天这种局面,责任在谁时,很多人反映,该项目时间太久,经历的人和事太多,找不到是谁的责任;有的反映,是计划体制的产物等等,按此说法,在社会主义市场经济条件下,就不会再有不正常工程了?从实际情况来看,绝非如此,关键是要有“责任”,并且这种“责任”要用经济、行政和法律手段加以落实。
3、工程概算投资要打足,根据经济发展和物价上涨指数,以动态方法予以确定,同时,应把建设期间内的贷款利息足额考虑进去。项目概算一经确定,应具有法律效应。除特殊情况经有权机关批准以外,任何单位和部门都不得批准调整。
4、实行项目建设中途否决制或转换制。对一些地质情况比较复杂的工程,在开工建设过程中出现了新的未预测因素时,在对未预测因素进行论证分析,特别是进行经济分析之后,应采取果断措施:投资大,效益差的项目应停止继续建设,并尽快进行工程转换;对投资有所加大,但仍有效益的项目,应重新调整概算,尽快落实资金。决不能认为项目一经确定,又有了一定的前期投入,硬着头皮,克服困难也要上,这样做,其结果只能是既浪费了大量有限资金,又造成严重的隐患——企业长期严重亏损,使企业和国家都背上沉重的包袱。
5、中央和地方合建的项目,必须理顺投资关系,相互协调,为项目建设创造必要的条件。
6、对建设项目大型设备的进口,由国家成立政府采购中心,由政府采购中心对大型设备或批量材料进行招标和引进。
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