摘要:
从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡,对原有的一些政策、制度、法规等必须进行重大改变或重建,及时自我扬弃、去粗取精、除旧布新。否则,不仅危及经济利益主体行为规范,而且容易导致分配关系的扭曲,最终阻碍生产力的发展。因此,探索和推进财政制度创新,是把跨世纪的财政改革引向深入的必然选择。
一、财政制度创新的重要性
制度是人们社会关系和社会行为的规范体系。制度创新过程就是制度调整、发展的过程。财政制度创新,包括变更政策、改革体制和出台新的法规。在市场经济条件下,财政制度及其创新,必须为扫除发展生产力的体制障碍服务,为政府干预公平、市场提高效率服务,为市场经济的有序运行服务。它的必要性、重要性至少包括下列三点:
1.财政制度创新是逐步实现“四个相适应”,即与公有制多种实现形式相适应、与按生产要素分配相适应、与市场配置资源的基础性作用机制相适应、与政府机构改革和职能转变相适应的客观需要。这种相适应的过程越成熟、越兼容,我国市场经济体制和财政制度建设越趋于完善、越具有生命力。
2.财政制度创新是振兴国家财政,建立稳固、平衡财政的迫切要求。我国财政面临分配散、调控弱、管理...
从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡,对原有的一些政策、制度、法规等必须进行重大改变或重建,及时自我扬弃、去粗取精、除旧布新。否则,不仅危及经济利益主体行为规范,而且容易导致分配关系的扭曲,最终阻碍生产力的发展。因此,探索和推进财政制度创新,是把跨世纪的财政改革引向深入的必然选择。
一、财政制度创新的重要性
制度是人们社会关系和社会行为的规范体系。制度创新过程就是制度调整、发展的过程。财政制度创新,包括变更政策、改革体制和出台新的法规。在市场经济条件下,财政制度及其创新,必须为扫除发展生产力的体制障碍服务,为政府干预公平、市场提高效率服务,为市场经济的有序运行服务。它的必要性、重要性至少包括下列三点:
1.财政制度创新是逐步实现“四个相适应”,即与公有制多种实现形式相适应、与按生产要素分配相适应、与市场配置资源的基础性作用机制相适应、与政府机构改革和职能转变相适应的客观需要。这种相适应的过程越成熟、越兼容,我国市场经济体制和财政制度建设越趋于完善、越具有生命力。
2.财政制度创新是振兴国家财政,建立稳固、平衡财政的迫切要求。我国财政面临分配散、调控弱、管理松、监督差、后劲小、“两个比重低”、“三者收入分配格局失调”的种种挑战,都和财政政策、制度创新滞后相关。有些是缺乏新的制度约束所带来的后果,有些是老制度约束不起作用所致。因此,出路就是创新财政制度,以保障财政的振兴。
3.建立法制化的财政,做到有法可依,违法必究,有赖于财政制度创新,使政府理财进入市场经济法制化发展的快车道。现在所出现的制度松弛、管理混乱、依法行政不严、违法行为屡禁不止,已经带来了一系列严重后果,危害不可低估。但治标、治本都离不开财政制度的创新。
二、财政制度创新的内涵
从我国尚处于社会主义初级阶段的国情出发,财政制度创新的内容,按财政活动范围区分,包括政府预算制度、政府专用基金制度、预算外资金管理制度、税收制度、国债制度、财政补贴制度、国有资产监管制度、财政监督制度、社会保障制度等。对它们进行制度创新是一项巨大的系统工程,既要符合市场经济发展的需要,又要切合国际通行惯例。既要强调必要的集中统一,又要坚持调动各方面积极性。改革开放以来,我国在财政制度创新方面进行了积极探索,取得了一定的成效。如实行复式预算制度、建立税收制度、构建非税收入制度、试行预算内外结合的综合财政预算制度,已为中央和地方预算制度的创新揭开了新的一页;又如预算外资金管理的“收支两条线”制度、“财政专户储存”制度,开始遏制“三乱”行为的泛滥,为“费改税”开辟了通道;还有国有资产运营、监督、管理制度的改革、社会保障制度的改革、财政补贴制度的改革,特别是《企业财务通则》、《企业会计准则》的实施,促进了国家和国有企业分配关系的调整,从政策、体制诸方面支持了各项配套改革的进行。实践表明,在制度创新过程中,只有综合每一制度的有效部分,消除其无用部分,去伪存真,并具有一定的超前性,才能真正建立符合市场经济发展需要的财政制度。
财政制度创新,按利益机制导向区分,包括激励制度创新和约束制度创新,两者是相互结合的统一体。一般说来,应同时兼顾激励和约束进行制度创新,以免发生顾此失彼,使改革付出过高的代价。但在特定的条件下,也可以以激励制度创新为突破口,或者以约束制度创新为侧重点而展开。如我国体制改革初期,以放权让利、扩大地方和企业自主权为主所进行的分配方面的改革,大大地调动了企业和地方理财的积极性,加快了财政经济的发展,这是灵活地启动激励制度创新为主所取得的结果。但当体制改革破除旧的弊端,加快向新体制过渡时,如果不及时把侧重点转移到约束制度创新方面来,不努力加强适应市场经济要求的约束制度为主的创新,或者仍然让激励制度在缺乏严格约束的条件下跛行,必然滋生混乱,波及社会经济和财政的稳定。因此,跨世纪的财政发展,在重视创新财政激励制度的同时,把着重点置于约束制度创新方面,是一种可行的选择。
三、财政制度创新的方式
财政制度创新必须立足整个财政制度体系,全面认识财政各构成环节及其功能,把握它们之间的内在关联,了解其来龙去脉和发展趋势,并依此改革财政制度,调整财政政策,出台新的财政法规,这样才不致偏离方向,才能有的放矢地解决各种难点、热点问题。财政制度创新是财政体系的创新。依据体系创新财政制度,可以减少盲目性,增加预见性,降低干扰性,提高公平效率性。而创新的财政制度一旦组成新的制度体系,反过来又可促进财政体系建立在更加科学的基础之上。
按照整体推进、重点突破的方式创新财政制度的意义在于:一是从整体上驾驭财政制度创新,保证有条不紊地进行;二是协调整体目标和分目标的矛盾,减少目标之间的摩擦,创新才能保持有效性和公平性;三是主攻重点,带动一片,收到全面启动、协调前进的效果。如费改税的制度创新,搞好了可以消除费挤税,带动预算内非税收入体系的改革;可以为减轻农民负担、减轻企业负担提供治本之道;可以有效地提高财政集中性财力,加强财政的宏观调控;可以规范政府行为,有利于政府转变职能等。又如国债制度的创新,为扩充国有商业银行的资本金,1998年发行特别国债2700亿元;为扩大内需,拉动经济增长,发行用于基础设施性投资的专项国债1000亿元,这是实行更加积极有力的财政政策的适度调整,是扩大内需,启动经济增长,熨平经济周期波动的制度变迁安排,同时对银行及相关产业的拉动也显而易见。
为把财政制度创新引向深入,围绕体制、管理下功夫仍然是重中之重。财政体制是处理中央和地方、国家和企业分配关系的基本制度。管理是一种活动,包括目标、战略、速度、结构、技能、方法和手段。需要通过制度创新,形成科学的管理制度、规范的工作程序、严格的执法监督体系以及先进的现代化管理手段。我国现行的财政体制、税收体制、投融资体制等,还远达不到市场经济体制的要求;财政管理受传统财政管理的影响很深,管理的成本太高,管理的效率甚低。因此,体制、管理的创新,潜力很大,必须加快财政制度创新的步伐。
为了摆正政府和社会、政府和市场、中央和地方的合理分工关系,扭转政府职能、财政职能错位、越位、缺位的状况,抓紧建立若干综合性法律、法规,如财政基本法、税收基本法、国债法等,已提到日程上来了。与此同时,综合协调宏观政策的法规、规范市场行为的法规、促进对外开放的法规等,也应在财政制度创新中逐步得到充实。这样才能堵塞漏洞,铲除腐败,从根本上保证财政改革和发展的顺利进行,开创财政振兴的新局面。