财政专项支出资金体现了政府的意图,相关部门能否严格按规定运作这部分财政资金,在很大程度上影响着政府意志的实现,影响着财政资金的使用效益。科技三项费用(新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费)是国家财政科技拨款的重要组成部分,是实施中央和地方各级重点科技计划项目的重要资金来源。科技三项费使用情况如何直接关系到国家支持的科技项目的发展,关系到中央科技兴国战略的实现。最近,我们发现一些部门和单位在科技三项费用的拨付、使用和管理中存在着一些问题:
1、以虚假立项的方式获取科技三项费用。如甲单位为加快在建科技开发项目的进度由上级主管部门协调(主管科技三项费的部门之一)向乙单位借款500万元,为了保证还款,经甲、乙两单位和上级部门协商,由乙单位以新闻采编系统开发、J939大幅面扫描仪研制开发的名义向该上级主管单位申请科技三项费用500万元,作为甲单位向乙单位归还的借款。中央财政于1996年10月分别拨付甲、乙两单位各500万元。实际上中央财政拨付的科技三项费用计1000万元全部用于甲单位的项目。
2、将科技三项费用由无偿拨付改为有偿使用。按照财政部的要求科技三项费用未经财政部门批准不得有偿使用,但某省计委将中央财政拨付的1500万元和地方财政配套的200万元资金,全部转入其所属的投资公司,该投资公司同用款单位签订政策性贷款合同,将科技三项费用资金由无偿改为有偿。
3、有关部门违规拨付资金。按规定:“地方科技管理部门收到划转文件后向同级财政部门申请经费并附送项目预算,财政部门应在收到划转文件后1个月内将经费划拨到项目承担单位”。但实际执行中除少数财政部门按规定办理外,多数都违反上述规定,将中央拨付的科技三项费用资金分别转拨给当地计委,而当地计委均未将资金及时下拨,截留占压资金。某省计委1997年1月20日收到省财政厅拨入的1000万元资金后,1997年6月3日拨付500万元给项目单位,另500万元至1998年1月4日才拨付给项目单位;1997年12月11日收到省财政厅拨入的1000万元资金后,直至1998年7月13日才拨付用款单位。
4、用款单位超范围使用科技三项费。科技三项费不包括基本建设支出和技术改造,但一些科技三项费用的项目属基本建设性质。如:某大学化肥催化剂国家工程中心项目,除工业性实验车间的建设外,还包括了科研、办公、学术交流综合楼的建设;某研究院的国家煤矿安全技术工程研究中心,除实验室建设外,还包括了工程研究中心及培训中心改造工程。
5、用款单位科技三项费资金闲置。由于有些项目进度缓慢,未按计划进行,造成中央财政拨入的项目资金长期闲置,未能充分发挥资金的使用效益。如某单位于1997年12月22日收到中央财政拨付的科技三项费1600万元,在此前已收到上级主管部门配套资金600万元,而至1998年6月30日只完成投资178万元。因项目进度缓慢,该单位将其中的1730万元分别存入三家商业银行作一年及一年期以下的定期存款,存款利息计入“其他收入”帐户。
另外,在中央财政拨付的科技三项费中,还存在地方配套资金和资金使用单位自筹资金不到位、虚列自筹资金、部分项目单位会计基础工作薄弱、财务管理混乱、资金使用划分不清等问题。
科技三项费拨付、管理和使用中存在的上述问题,最终关系到财政专项资金的使用效益。财政专项拨款只有按规定运作,才能实现其既定目标,达到预期效果。如何保证相关部门和单位能严格执行有关规定?这需要财政部门的监督管理。强有力的财政监督管理是保证财政资金有效使用的一个重要手段和必由之路。为此,可采取以下方法:
1、中央财政建立对中央级财政专项支出的事前、事中及事后的全方位监督。现行的财政监督管理方式侧重于事后监督,事后监督虽可以揭示出管理中存在的问题,但问题已经出现,造成的负面效应已无可挽回,财政资金的使用效益已部分损失。针对这种情况,中央财政当务之急是建立对中央财政专项支出的事前、事中和事后的全方位监督。从申请资金开始,负责拨款部门就要组织专门财政监督力量对申请报告、可行性研究报告及其他有关资料进行审查监督,防止虚假立项获取财政拨款。同时,在每一项中央财政专项支出拨付地方财政的同时将有关情况告知中央财政派出监察机构,从该项拨款使用之日起,财政监督管理工作即参与进去,派出机构代表中央财政监督中央专项支出的使用,并定期将项目进展上报。
2、用款单位应对中央财政专项支出建立专人、专账及专户管理制度。为便于监督管理,用款单位应对中央财政专项拨款在银行设立专户,并建立专门账簿,由专人负责管理,中央财政专项拨款不能和其他资金打捆使用,防止资金管理混乱。
3、财政也应参与项目的管理。财政拨付资金使用效益的实现最终要体现在项目上,对项目建设进行监督管理是实现财政拨付资金使用效益的重要途径。实际工作中,财政部门往往只管理经费,对项目本身却知之甚少,这样的监督管理方式是不可能实现财政资金的预期目标的。如:科技三项费用涉及国家经贸委、国家计委、科技部和财政部四个部委,财政部负责经费管理,其他三个部委负责项目管理。经费管理和项目管理是密不可分的,财政部门不参与项目的管理,就无法管理和监督财政资金发挥其应有使用效益。
4、重塑财政监督管理手段。财政监督管理依据的是现行规章制度,但这其中有一些已经不适应新的情况。如:现行的《科技三项费用管理办法》中对专款专用的规定不够明确,在中央拨付资金和地方配套、项目单位自筹资金混合使用的情况下,很难保证中央拨付资金的专款专用。还有,国家对科技的投资领域已大大拓宽,内容已不仅仅局限于《科技三项费用管理办法》所定义的新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费。从国家批复的科技三项费项目来看,这些项目主要以各类国家工程研究中心建设或国家重点工业性试验为主,属基本建设性质的科技项目。将科技三项费用用于这些项目,导致实际支出内容和《科技三项费用管理办法》规定的开支范围严重脱节,同时,混淆了科技三项费用和基本建设支出的支出范畴,不利于科学准确的反映财政支出结构。这种状况,不仅使《科技三项费用管理办法》失去其应有的约束作用,而且也造成财政监督管理缺乏手段。针对上述问题应对有关规章制度进行修改,重塑财政监督管理手段。