时间:2020-04-30 作者:王和山 韩文 (作者单位:宁夏回族自治区财政厅预算处)
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摘要:
国务院前不久决定由财政部向商业银行增发1000亿元国债,其中500亿元转贷给地方,定向用于加大农林水利、交通通讯、城市基础设施建设、城乡电网建设与改造以及其他国家明确的建设项目的投资力度。如何理解这项财政政策操作?国债转贷地方的意义是什么?本文就此谈谈几点认识。
一、从“确保8%”的层面上看
今年以来,全国各个行业、各个部门、各个地区都把工作重心放到了确保国内生产总值增长8%上来。联系国际国内的大环境,我们会发现,“保8”不单单是一个宏观经济增长快慢的问题,更涉及到缓解就业压力、支持国企改革、吸引外来资本、保持香港稳定等方方面面,可以说,其政治影响已超过了经济涵义。财政部门作为宏观调控的重要枢纽,自然要肩负起“保8”的重任。
支撑一国经济增长的主要因素是国民消费、净出口和固定投资,这“三驾马车”的合力对GDP的增长贡献率超过了90%。今年由于国内买方市场的进一步形成和居民消费的结构升级障碍,致使消费一直难以出现真正的热点;受亚洲金融危机的冲击,上半年净出口对GDP的拉动与往年相比,有明显的滑落,这样,扭转宏观经济的不利走势,就需求采取扩张性的政策组合,以扩大投资规模为手段,调节供需矛盾,...
国务院前不久决定由财政部向商业银行增发1000亿元国债,其中500亿元转贷给地方,定向用于加大农林水利、交通通讯、城市基础设施建设、城乡电网建设与改造以及其他国家明确的建设项目的投资力度。如何理解这项财政政策操作?国债转贷地方的意义是什么?本文就此谈谈几点认识。
一、从“确保8%”的层面上看
今年以来,全国各个行业、各个部门、各个地区都把工作重心放到了确保国内生产总值增长8%上来。联系国际国内的大环境,我们会发现,“保8”不单单是一个宏观经济增长快慢的问题,更涉及到缓解就业压力、支持国企改革、吸引外来资本、保持香港稳定等方方面面,可以说,其政治影响已超过了经济涵义。财政部门作为宏观调控的重要枢纽,自然要肩负起“保8”的重任。
支撑一国经济增长的主要因素是国民消费、净出口和固定投资,这“三驾马车”的合力对GDP的增长贡献率超过了90%。今年由于国内买方市场的进一步形成和居民消费的结构升级障碍,致使消费一直难以出现真正的热点;受亚洲金融危机的冲击,上半年净出口对GDP的拉动与往年相比,有明显的滑落,这样,扭转宏观经济的不利走势,就需求采取扩张性的政策组合,以扩大投资规模为手段,调节供需矛盾,刺激乏力的增长因素,以实现拉动经济增长的目标。
政府运用经济杠杆来对宏观经济施加作用力的手段,一般有货币政策和财政政策两种。尽管中央银行采取了增加货币供应量(预计全社会信用总量增加了16800亿元)、取消对国有商业银行的贷款限额控制、改革存款准备金制度以及多次调低存贷款利率等颇具诱惑的一系列积极措施,但由于长期的体制痼疾、居民的消费心态、企业和个人的投资预期收益缺乏保障以及货币政策的时滞效应,使得这些措施未能在目前显现出应有的作用。而财政政策拥有的易于控制、周期短、灵活、乘数和加速数效应等优势,使以财政调控手段为主力来促进GDP增长8%成为现实的政策选择。在这种背景下,财政发行国债以及国债转贷地方的措施应运而生。
二、从治理通货紧缩的层面上看
七月底,朱镕基总理在山西、内蒙古视察时提出,当前的中心任务是要治理通货紧缩。他要求实施更加积极的财政政策,筹集更多的资金,进一步加大基础设施建设力度,以达到扩大内需、拉动经济的目的。这是决策层第一次表明我国的宏观经济已步入了紧缩时代。尽管此前学术界曾有不同的观点,但无须否认,自1993年“软着陆”后,对我国经济发展来说,又一轮新的考验已经到来。
上半年我国GDP增长7%,固定资产投资增长13.8%,外贸出口增长7.6%,财政收入增长9.2%,这些成绩是在极为不利的条件下取得的,来之不易。但也应该看到,长期以来国民经济的一些深层次矛盾和问题已经显现:市场供求关系发生逆转,据全国商业信息中心对601种主要商品供求状况排队分析,上半年供过于求和供求基本平衡的商品达到100%,这表明我国经济已完成了由供给约束型向市场约束型的转变,国有企业困难重重,消费能力持续走低,银行惜贷,股市萎缩。所有这些现象都在警示我们,宏观经济的发展已不容乐观,治理通货紧缩迫在眉睫。遵照朱总理的指示,财政部部长项怀诚在全国财政工作会议上表示,当前应运用财政政策进行反周期操作,加大对基础设施的建设力度,以求直接、快速地带动经济增长。
所谓反周期操作,就是在市场经济条件下,当宏观经济总量发生失衡(总供求≠总需求),政府即运用行政、货币、财政等调控工具组合,反向操作来调节供求关系,以达到一般动态均衡,这是治理通货膨胀或通货紧缩的经常性方案。30年代,美国曾出现历史上最严重的大萧条,罗斯福总统采纳了凯恩斯学派的主张,实行了一系列新政措施,用政府救济、以工代赈、加大基础设施、基础产业投资等手段,缓解了危机,振兴了经济。虽然我国社会主义市场经济体制从根本上不同于西方资本主义制度,但在宏观经济运作的方式方法上,我们仍可以学习借鉴。
对于当前的紧缩环境采用反周期操作,可以说是迫切而必然的。如前所述,增加投资成为可供运用的政策首选。今年国民经济计划中的公路、铁路建设和水利、环保等工程的投资额都已调增,预计基建投资将超过一万亿元。据测算,要完成今年经济增长目标,在现有的净出口和消费需求保持相对稳定的前提下,全年投资增长率应达到15%。上半年我国投资增长13.8%,这意味着下半年这一指标应为16%。要完成这一指标,则需财政增加数百亿元的投资。在不增加预算赤字的法律制约下,利用我国政府举债的上限空间,适度发行国债来增加投资,这对于突破目前的通货紧缩局面具有关键性的“四两拨千斤”的作用。
外电论及1993年我国“高增长、低通胀”的成就时曾说:“对于中国治理通货膨胀的成功,怎么评价都不过分。”如果此次借财政发行国债以及国债转贷地方为契机,我们能够有效地摆脱通货紧缩,实现国民经济稳定、协调和高质量地增长,那将表明我国政府已有足够的能力和水平驾驭宏观经济,同时将增强企业、居民和外国资本对中国未来经济走势的信心。
三、从完善国家财政职能的层面上看
有效的财政投资既直接促进生产发展,其本身又体现为消费(政府采购),间接刺激生产,这正发挥了财政宏观调控的职能。当前,银行现金存差较大,外汇占款减少,货币回笼较多,而且,我国政府债务余额占GDP的比例很低,不到8%,即使把国有企业、国有商业银行的隐性债务加上,也不过占GDP的20%—30%,低于国际公认的一国政府债务依存度警戒线(当然我国财政收入占GDP的比重也很低),所以正是财政与金融政策联手进行宏观调控的绝好时机,增发一定数量的国债用于启动经济是完全有可能、有必要的。根据西方经济学理论,政府(财政)用于基本建设的投资具有乘数效应,乘数的平均值为3,假设中央财政投入1元钱,地方政府配套1元,银行贷款支持2—3元,考虑投资回收期为3年,则当年GDP就会增加4—5元,三年累计将增加12—15元。以此标准测算,用1000亿元国债投资于基本建设,则会带动4000—5000亿元的GDP当年增量,这将大幅度推进投资力度,全方位扩大内需,促使经济增长的步伐加快。
财政是管理预算内投资的重要部门之一,不能被动地充当投资“出纳”的角色,财政政策中应该有投资政策的内容,只有这样,财政在国民经济宏观调控中的职能作用才能充分发挥。在新的形势下,中国财政应该出演新的角色。利用这次发行国债及国债转贷地方政策的出台,财政部门应改变自己在投资管理中的“缺位”状态,抓住财政资金的配置权,按照当前政府的政策目标,参与确定财政资金投资的规模、结构、投向等,使之成为政府对经济适时调控的有力政策工具,进一步完善国家财政宏观调控的职能。
这次利用国债转贷资金安排的项目,并非一般意义上的工程建设,而是政府应该而且必须要办的事业。诸如交通通讯、城市经济适用住房、长江黄河中上游水土保持和植树造林等基础设施建设,都是关系国计民生的大事。长期以来,我国基础设施整体水平不高,与国民经济发展和提高人民生活水平的要求还很不适应。加大基础设施建设力度,尽早尽快把基础设施搞好,既能在短期内拉动内需、启动经济,又有利于优化产业结构,推动经济长期稳定增长,可谓一举两得。这也是财政保障公共支出职能的需要。
对国债资金的使用要正确处理好两个关系:一是财政增加投资与适度从紧的财政政策之间的关系。从长期看,我国经济中扩张机制将持续存在,部门、地方、企业都想上项目、出政绩,因此,必须坚持适度从紧的财政政策,大力增加税收,压缩财政赤字,控制债务规模。但是,在当前经济增长乏力、通货紧缩的特殊情况下,必须实施更加积极的财政政策,支持国家全局的战略需要,这两者之间并不矛盾。二是中央和地方利用国债转贷资金的关系。国家之所以将1000亿元国债切成两块,转贷地方500亿元,除了基于减轻中央偿债压力的考虑外,更因为看到各地经济增长对全国“确保8%”的重要意义,同时也解决了地方加强基本建设的良好愿望与财力有限,“无米下锅”之间的矛盾。这次国债发行和转贷地方,将有利于调整财政中长期战略和即期目标之间的关系,同时规范中央与地方的利益分配,真正体现财政宏观调控“一着走活一盘棋”的重要作用。
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